स्थानीय तहको निर्वाचन सँघारमा आइपुगेका बेला स्थानीय सरकारको नेपालको पछिल्लो अनुभवसँग जोडिएका केही मीठा र केही तीता कुरा गर्नैपर्ने हुन्छ। यस लेखमा केही आफ्नो अनुभवका आधारमा स्थानीय सरकारसँग जोडिएका केही मूलभूत प्रश्न प्रस्तुत गर्नेछु।
कुरा सुरू गरौं एउटा प्रसंगबाट।
अघिल्लो स्थानीय चुनावलगत्तै म जाजरकोटको खलंगा नगरपालिकामा थिएँ। बिहान निर्वाचित जनप्रतिनिधिका अनुभव सुनेपछि हामी केही सरकारी कार्यालयका कर्मचारीसँग भेटघाट गर्न र उनीहरूका पनि कुरा सुन्न सदरमुकामतिर लाग्यौं। यस क्रममा पहिलो भेटघाट वन कार्यालयका प्रमुखसँग थियो।
वन कार्यालयका प्रमुखले असन्तुष्ट मुद्रामा हामीलाई भने, 'यिनीहरू (स्थानीय जनप्रतिनिधि) सब बेइमान हुन्। यिनलाई जिम्मा लाउने हो भने एक महिनामा वन सखाप पार्छन्। वनको नियन्त्रण केन्द्र (संघीय) सरकारले नै गर्नुपर्छ।'
वनका हाकिम साहेबको चिन्ता कति मानिसलाई आज पनि जायज लाग्ला। तर उनको यो चिन्ता नेपालको विकेन्द्रीकरण सुधारको मुख्य अवरोधका रूपमा रहेको मानिसकताको प्रतिबिम्ब हो। नेपालको केन्द्रीकृत राज्यसंरचना र त्यससँग जोडिएको मानसिकताले काठमाडौंको चिन्ता र क्षमतामा मात्र विश्वास गर्छ। यस मानसिकताअनुसार केन्द्र सक्षम, इमानदार र देशको हितमा गम्भीर हुन्छ। स्थानीय तह असक्षम, बेइमान र गैरजिम्मेवार!
वन कार्यालयका हाकिमले बुझ्न नसकेको कुरा के हो भने नेपालले वनको संरक्षण र वन क्षेत्रको विस्तारमा जेजति उपलब्धि हासिल गर्यो, त्यो स्थानीय समुदायको पहलमै भएको थियो। सरकारले बन्दुक देखाएर वन संरक्षण गर्ने पञ्चायती मोडल पूर्णरूपमा असफल भएको हो। जब वनको संरक्षण र उपयोग गर्ने अधिकार स्थानीय समुदायले पाए, त्यसपछि नेपालको वन संरक्षण विश्वमा उदाहरणीय बन्यो र आजसम्म पनि सफलताको कथाका रूपमा विश्वमा चर्चा हुने गरेको छ।
राज्य पुनर्संरचना र लोकतन्त्रीकरणको प्रक्रियाअन्तर्गत स्थानीय तह पुनर्संरचना गर्ने र अधिकार सम्पन्न स्थानीय सरकार स्थापना गर्ने प्रक्रियामा नेपालको पछिल्लो सफलता पनि विश्वमा उदाहरणीय मानिन्छ।
नेपालले स्थानीय सरकारलाई संविधानमा नै उल्लेख गरेर महत्त्वपूर्ण अधिकार र जिम्मेवारी दिएको छ, उनीहरूको आन्तरिक आयको स्रोत तोकिदिएको छ र स्थानीय तहको सफलतापूर्वक निर्वाचन गराएको छ। यसरी स्थापना भएका स्थानीय सरकारले आफ्नो कार्यकाल पूरा गरेका छन्। देशभर स्थानीय सरकारको औचित्यका बारेमा प्रश्न कम छन् र अपेक्षा बढी छ।
नेपालभित्र सामान्य लागे पनि स्थानीय सरकारको स्थापना र सञ्चालनमा नेपालले पाएको सफलता चानचुने होइन। विश्वका विकासशील भनिएका कतिपय मुलुकले दशकौं लगाएर सम्पन्न गर्न नसकेको पुनर्संरचना र सुधारको काम नेपालले केही वर्षमा गरेको छ।
गएको पाँच वर्षमा पालिकाहरूले स्थानीय स्तरमा जनताको जीवन सहज र सुरक्षित बनाउन जे-जस्तो भूमिका खेले, त्यो पनि समग्रमा उत्साहप्रद थियो। जनतालाई अति आवश्यक पर्ने सेवा प्रवाह, सामाजिक सुरक्षा, स्थानीय भौतिक पूर्वाधार निर्माण र संरक्षण आदिमा स्थानीय सरकारले उदाहरणीय काम गरेका छन् जसको प्रशस्त चर्चा सञ्चारमाध्यममा पनि भएको छ। सेतोपाटीमै विभिन्न समयमा प्रकाशित पालिकाहरूबारेका समाचारले स्थानीय सरकारले गरेका राम्रा काम उजागर गरेको छ।
स्थानीय तह पुनर्संरचना र स्थानीय निर्वाचनका माध्यमले समुदाय स्तरमा जेजस्ता गतिविधि वा सामाजिक परिचालन भए, तिनले स्थानीय समुदायलाई गरेको सशक्तीकरणको सकारात्मक प्रभाव लामो समयसम्म रहनेछ।
अब लागौं केही तीता अनुभवतर्फ।
सबै पालिकाले प्रभावकारी ढंगले काम गर्न सकेनन्। विशेष गरी बजेट धेरै पाउने र आन्तरिक राजस्व धेरै उठाउने सहरी क्षेत्रका पालिकाले चित्तबुझ्दो र सही ढंगले काम गर्न सकेनन्। उनीहरूका प्राथमिकता आम जनताको जनजीविकासँग जोडिन सकेनन्। आयव्ययमा पारदर्शिता भएन। कतिपय सन्दर्भमा पालिका नै स्थानीय जनता र सम्पदाका लागि खतरा भए। स्थानीय सरकारको मूल काम र भूमिकालाई आत्मसात नगरी सतही र फजुल कुरामा स्रोत-साधनको दुरूपयोग भयो।
पालिकाहरूले गरेका गलत कामको फेहरिस्त सञ्चारमाध्यममा बग्रेल्ती छन्। यसलाई थप उदाहरणसहित व्याख्या गर्न जरूरी छैन। यस प्रसंगलाई यति भनेर बिट मारौं— पालिकाले गर्न नसकेका असल काम र गरेका खराब कामका बारेमा भएका व्यापक चर्चा नेपालको विकेन्द्रीकरण सुधारको लोभलाग्दो पक्ष हो। यसले स्थानीय तहलाई थप जिम्मेवार र प्रभावकारी बनाउन ठूलो सहयोग गर्नेछ।
अब नेपालको स्थानीय तह पुनर्संरचना र स्थानीय सुशासन सुधारका प्रमुख अवरोधहरूतर्फ लागौं।
नेपालको संविधान र स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले स्थानीय सुशासनमार्फत स्वशासन (सेल्फ गभर्नेन्स थ्रु लोकल गुड गभर्नेन्स) सुनिश्चित गर्न महत्त्वपूर्ण संवैधानिक आधार प्रदान गरेका छन्। तर संविधान र ऐनले स्थानीय तहले निर्वाह गर्ने सबै अधिकार र जिम्मेवारीको फेहरिस्त लगाउन र तिनलाई अभ्यासयोग्य बनाउन सम्भव छैन।
संविधान र ऐनका प्रावधानमा आधारित रहेर स्थानीय सरकारका अधिकार र जिम्मेवारीहरू फुकाउन विभिन्न तहबीच समन्वय र सहकार्य आवश्यक पर्छ। समन्वय र सहकार्यका आधारमा ऐन-कानुनको कार्यान्वयन हेरेर तिनीहरूमा आवश्यक परिमार्जन पनि गर्नुपर्ने हुन्छ। यस दिशामा नेपालको प्रगति लगभग शून्य छ।
पालिकालाई स्वास्थ्यको क्षेत्रमा जिम्मेवारी दिइएको भनिएको छ। तर त्यो जिम्मेवारीअन्तर्गत पालिकाले गर्नुपर्ने काम के हो, त्यसको स्पष्ट व्याख्या भएको छैन। आधारभूत स्वास्थ्य सेवा तथा सरसफाइ नै भनिए पनि आधारभूत स्वास्थ्यको बृहत् क्षेत्रभित्र पर्ने विभिन्न व्यवस्थापकीय, प्राविधिक र आर्थिक जिम्मेवारीका क्षेत्र प्रस्ट छैनन्। त्यसैले पालिकाहरूका लागि आम जनताको जीवनसँग सरोकार राख्ने र आफ्नो अधिकार क्षेत्रभित्रका कार्यहरू सम्पादन गर्नु अँध्यारोमा हिँड्नुजस्तै हो।
तर पालिकाहरूले भोगिरहेको मुख्य चुनौती जिम्मेवारीमा रहेको कानुनी अस्पष्टता होइन। निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूसँग काम गरेको मेरो छोटो अनुभवका आधारमा भन्नुपर्दा निर्वाचित पालिकाका जनप्रतिनिधिहरूमा आफ्नो क्षेत्र र त्यसका जनताको विकासका लागि नीतिगत अस्पष्टताका बाबजुद सकेको काम गर्ने उत्साह र साहस प्रशस्त छ।
उनीहरूले झेलिरहेको अत्यन्त दुःखद चुनौती मानव संशाधनको हो।
विकेन्द्रीकरण सुधारको नेपालको सुनौलो सफलतामा जोडिएको एउटा असुहाउँदो कुरा के हो भने पालिकालाई आवश्यक पर्ने मानव संशाधन व्यवस्थापन र परिचालनमा पालिकामा निर्वाचित प्रतिनिधिसँग कुनै अधिकार छैन। हरेक पालिकाका कार्यकारी प्रमुख काठमाडौंमा रहेको सामान्य प्रशासन तथा संघीय मामिला मन्त्रालयले नियुक्त र परिचालन गर्छ। संघीय तहको कर्मचारी संरचनामा विद्यमान जटिलताका कारण पालिकामा पठाइएका कार्यकारी प्रमुख नियुक्तिको छोटो समयमै फेरिन्छन्। कतिपय पालिकासँग हरेक ६ महिनामा कार्यकारी प्रमुख फेरिएको अनुभव छ।
समस्या कार्यकारी प्रमुखको नियुक्ति र परिचालन मात्र होइन। संविधान तथा कानुनले दिएका जिम्मेवारी पूरा गर्न पालिकाहरूलाई विभिन्न विषयमा दक्ष जनशक्ति आवश्यक पर्छ। उक्त जनशक्ति भर्ना गर्न र परिचालन गर्न संघीय सरकारले दिँदैन। स्थानीय तह पुनर्संरचनाको प्रक्रियामा जिल्ला तहका विषयगत कार्यालय भंग गर्ने र त्यहाँका सरकारी कर्मचारी पालिकामा समायोजन गर्ने भनिए पनि विभिन्न जाली तर्कका आधारमा कतिपय विषयगत कार्यालय जिल्ला तहमा अस्तित्वमा छन्।
पालिकाको क्षेत्राधिकारभित्र पर्ने काम गरिरहेका जिल्ला तहका विषयगत कार्यालय संविधान र कानुनका प्रावधान विपरीत मात्र छैनन्, यो अवस्था राज्यको दुर्लभ साधन-स्रोतको दुरूपयोग पनि हो।
स्थानीय सरकारलाई सबल र प्रभावकारी बनाउने हो भने जिल्ला तहका विषयगत कार्यालय तत्काल खारेज गर्न र पालिकालाई आफूलाई आवश्यक पर्ने मानव संशाधन प्रदेशको लोक सेवा आयोगमार्फत् नियुक्ति र परिचालन गर्ने प्रबन्ध मिलाउन ढिलो गर्नु हुँदैन।
अब विकेन्द्रीकरण र स्थानीय सरकारको संरचनाबारे संविधान र कानुनमा रहेको एउटा महत्त्वपूर्ण जटिलतालाई हेरौं।
संघीय संरचना र त्यसमा स्थानीय सरकारको स्थानका विश्वव्यापी अनुभव हेर्दा स्थानीय सरकार प्रदेश मातहत रहने प्रबन्ध प्रभावकारी देखिन्छ। यसका केही कारण छन्।
स्वाभाविक रूपमा स्थानीय सरकार प्रदेश सरकारसँगको निकट दुरीमा रहन्छन् जसबाट समन्वय र सहकार्य सहज हुन्छ। यसका अतिरिक्त स्थानीय सरकारका आवश्यकता, चुनौती वा जटिलता प्रदेश तहमा बढी सान्दर्भिक हुन्छन् जसले गर्दा तिनीहरूका बारेमा कानुन बनाउन, स्रोत जुटाउन वा कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्न प्रदेशले जिम्मेवारी लिन सक्छ। जुन काम जहाँ गर्न सम्भव छ, त्यसलाई त्यहीँ गर्ने भन्ने सिद्धान्त (प्रिन्सिपल अफ सब्सिडायरिटी) का आधारमा भन्ने हो भने पनि स्थानीय सरकार र प्रदेशबीचको सहकार्य बढी प्रभावकारी हुन्छ।
संघीय प्रणाली निर्माण गर्ने क्रममा प्रदेशलाई दिने अधिकार र जिम्मेवारीप्रति असुरक्षित महसुस गर्ने राजनीतिक पार्टीका नेताहरूले स्थानीय सरकारलाई संघीय सरकारको मातहतमा राख्ने र स्थानीय सरकारको स्वायत्तता संघले संरक्षण गर्ने नीति बनाए। यो अप्रभावकारी छ। यसले न प्रदेशलाई सबल हुन दिन्छ, न त स्थानीय सरकारको काम प्रभावकारी बनाउँछ।
नेपालको संविधान परिमार्जन गरेर पालिकासँग सम्बन्धित सबै मामिलामा प्रदेशलाई जिम्मेवार बनाउनु श्रेयस्कर हुन्छ।
स्थानीय सरकारको नेपालको पछिल्लो अनुभवमा खट्किएको अर्को दुःखद पक्ष सिकाइ र क्षमता विकासको अवसरको अभाव हो।
निर्वाचित प्रतिनिधि र स्थानीय सरकारका कर्मचारीका भूमिकामा विभिन्न प्राविधिक तथा व्यवस्थापकीय जिम्मेवारी जोडिएका हुन्छन्। ती जिम्मेवारी पूरा गर्न उनीहरूले आवश्यक क्षमता हासिल गर्नुपर्छ। स्थानीय सरकार प्रभावकारी भूमिकामा रहेका हरेक देशमा क्षमता विकासका लागि स्वायत्त र प्रभावकारी संस्था कार्यरत छन्। नेपालको सन्दर्भमा स्थानीय सरकारको क्षमता विकासका लागि सार्थक र उल्लेख्य काम भएको छैन।
स्थानीय सरकारको क्षमता विकास गर्न भनेर विगतमा गठन भएको स्थानीय विकास प्रशिक्षण केन्द्र शिथिल र अप्रभावकारी छ र केवल राजनीतिक पार्टीहरूको भर्ती केन्द्रका रूपमा जीवित छ। यसलाई निरन्तरता नै दिने हो भने पनि यसको भूमिका र सांगठनिक स्वरूपमा व्यापक परिमार्जन गर्न आवश्यक छ। नयाँ संघीय संरचनामा केन्द्रको तालिम केन्द्रले सबै पालिकाहरूलाई क्षमता विकासमा सहयोग गर्न सक्छ भन्ने मान्यता सही होइन।
पालिकाहरूको क्षमता विकासका लागि भने पालिका तथा प्रदेशको संयुक्त सहभागिता रहने गरी हरेक प्रदेशमा शक्तिसम्पन्न र प्रभावकारी तालिम केन्द्र स्थापना गर्नुपर्छ। यसका लागि प्रशस्त गृहकार्य नभएको होइन तर संघीय र प्रदेश सरकारको चासो र इच्छाशक्तिको अभावमा क्षमता विकास केन्द्र स्थापना गर्ने दिशामा ठोस प्रगति हुन सकेको छैन।
पालिकाको प्रभावकारितासँग जोडिएको अर्को विषय हो नागरिक सहभागिता।
लोकतन्त्रमा सरकार चलाउने निर्वाचित प्रतिनिधिले नै हो। यद्यपि सरकार सर्वेसर्वा र अन्तिम निर्णायक होइन। जुन सरकारले नागरिकसँग सरोकार राख्ने विषयमा उनीहरूसँग प्रत्यक्ष संवाद र सहकार्य गर्दैन, त्यो सरकारलाई लोकतान्त्रिक भन्न मिल्दैन। अझ स्थानीय सरकारको प्रमुख औचित्य नै नागरिकसँगको संवाद र सहकार्य हो। यसका लागि स्पष्ट कानुनी आधार र विधिहरू निर्माण गरिनुपर्छ।
स्थानीय सरकारले आफूसँग भएको स्रोतको प्राथमिकीकरण गर्दा, योजना छनौट तथा निर्माण गर्दा, सञ्चालन भइरहेका वा सम्पन्न भएका योजना तथा कार्यक्रमको समीक्षा गर्दा यसका विभिन्न चरणमा स्थानीय जनतासँग अर्थपूर्ण रूपमा संवाद र सहकार्य गर्नुपर्छ। विगत पाँच वर्षमा पालिकाहरूको कार्यसम्पादन अनुभव हेर्दा आम जनतासँगको संवाद र सहकार्य यथेष्ठ रूपमा हुन नसकेको देखिन्छ।
स्थानीय सरकारका लागि ऐन तथा कार्यविधि बनाउँदा दीर्घकालीन (आवधिक) तथा वार्षिक योजना तर्जुमा, प्राथमिकीकरण तथा प्रगति समीक्षामा आम जनताको प्रत्यक्ष र ठोस सहभागिता सुनिश्चित गर्ने बाध्यकारी नियम बनाउन जरूरी छ।
अन्तमा कुरा गरौं जवाफदेहिता र पारदर्शिताको।
लेखको सुरूमा मैले उल्लेख गरेको जाजरकोटका वन कार्यालयका प्रमुखको चिन्ता सोझै नकार्न मिल्दैन। स्थानीय तहमा अनियमितता छैन भन्ने होइन। विभिन्न पालिकाका कामकारवाहीमाथि प्रश्न उठेका छन्। आर्थिक अनियमितता तथा स्रोत-साधनको दुरूपयोगका समाचार हामी सञ्चारमाध्यममा पढिरहेका छौं। भ्युटावरका दिगमिग लाग्ने तस्बिरहरूले पालिकाका निर्वाचित प्रतिनिधिको विवेक र क्षमतामा प्रश्न गरिरहेका छन्। पालिकामा हुने अनियमितता रोक्न नसके स्थानीय सरकारप्रतिको आम विश्वास र भरोसा बलियो हुन सक्दैन।
तर यसलाई रोक्ने कसरी?
स्थानीय सुशासन कायम गर्न र पालिकाहरूलाई जिम्मेवार बनाउन नियन्त्रणमुखी उपायभन्दा सहजीकरण बढी उपयोगी हुन्छ। अनियमितता र स्रोत-साधन दुरूपयोगको समस्या मूलतः कमजोर क्षमता, कानुनको अप्रभावकारिता र संरचनागत जटिलतासँग जोडिएको छ। यसको समाधानका लागि विभिन्न तहबीच समन्वय र सहकार्य आवश्यक छ। पालिकाहरूमा हुने अनियमिततामा पालिका र त्यसका जनप्रतिनिधिलाई मात्र दोष दिनेभन्दा विद्यमान कानुन र सांगठनिक संरचनामा विद्यमान जटिलताको चर्चा गर्नुपर्ने हुन्छ।
पालिकाहरूमा हुने भ्रष्टाचार रोक्ने प्रभावकारी र सकारात्मक उपाय भनेको फेरि पनि दक्ष कर्मचारी, सचेत प्रतिनिधि र ठोस नागरिक सहभागिता नै हुन्। केन्द्रीय सरकारले देखाउने लौरो र सञ्चारमाध्यममा आउने अनियमितताबारेका चर्चाले मात्र स्थानीय तहमा सुशासन कायम हुन सक्दैन।
स्थानीय निर्वाचनको सन्दर्भमा एउटा कुरा याद गर्नुपर्ने हुन्छ— स्थानीय सरकार जनताको राजनीतिक अधिकार हो। 'आफ्नो लागि आफैंले शासन गर्न पाउने' लोकतन्त्रको मर्मको सबभन्दा प्रभावकारी कार्यान्वयन स्थानीय सरकारबाट नै हुन्छ। त्यसैले स्थानीय सरकारको अस्तित्व प्राकृतिक र निर्विकल्प हो भनेर बुझ्न आवश्यक छ। यसरी बुझ्ने हो भने यसमा विद्यमान धेरै जटिलता र चुनौतीहरूको सामना गर्न सहज हुनेछ।
(सञ्जीव पोखरेलका अन्य लेखहरू पढ्न यहाँ क्लिक गर्नुहोस्।)
ट्विटरः @sanpokh
