२०८२ फागुन २१ गते भएको प्रतिनिधिसभा निर्वाचनमा सबै प्रमुख राजनीतिक दलहरूको घोषणापत्रमा संविधान संशोधनको एजेन्डाले स्थान पाएको थियो।
सदनको ठूलो दल राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी (रास्वपा) ले सरकार बनेको तीन महिनाभित्र संविधान संशोधनका प्रस्तावमाथि राष्ट्रिय सहमति जुटाउन बहसपत्र तयार गर्ने प्रतिबद्धता गरेको थियो। अनि प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपतिको व्यवस्था, पूर्ण समानुपातिक संसद, सांसदलाई मन्त्री नबनाउने र गैरदलीय स्थानीय सरकारको न्यूनतम अवधारणा पनि स्पष्ट पारेको थियो।
यसरी हेर्दा रास्वपा सुरूदेखि नै अन्य दलहरूको तुलनामा संविधान संशोधनका विषयमा स्पष्ट थियो।
प्रमुख प्रतिपक्ष दल नेपाली कांग्रेसले पनि संविधान संशोधन गरेर जनतालाई अधिकार दिने र समावेशिताको सिद्धान्त थप बलियो बनाउने विषय घोषणापत्रमा उल्लेख गरेको थियो।
नेकपा एमालेले यस पटकको चुनावमा संविधान संशोधनको विषय घोषणापत्रमा प्रावधान राखेको भेटिँदैन। तर पनि एमालेका नेताहरूले संविधानको आधारभूत संरचना नभत्काउने गरी सुधारका लागि तयार रहेको बताउँदै आएको सुनिन्छ।
मधेस केन्द्रीत दलहरू भने प्रदेश सरकारको अधिकार विस्तार, मधेसी समुदायको प्रतिनिधित्व र पहिचानको क्षेत्रमा संविधान संशोधनको प्रश्नमा आफ्नै एजेन्डा लिएर उभिएका छन्। संविधान संशोधनमा मधेस केन्द्रीत दलहरूको अडान सुरूदेखि नै देखिएको छ।
वालेन्द्र (बालेन) शाहको नेतृत्वमा बनेको सरकारले मन्त्रिपरिषदको पहिलो बैठकबाट नै शासकीय सुधारसम्बन्धी १०० बुँदे कार्यसूचीको चौथो बुँदामा संविधान संशोधनका लागि राष्ट्रिय सहमति खोजिने भनेर स्पष्ट उल्लेख थियो।
कार्यसूचीको तेस्रो बुँदामा निर्वाचनमा सहभागी सबै राजनीतिक दलका घोषणापत्र, वाचापत्र र प्रतिबद्धता पत्रहरूमा समावेश कार्यान्वयन योग्य विषयहरू संश्लेषण गरी राष्ट्रिय प्रतिबद्धता तयार गर्ने कुरा उल्लेख गरेको भेटिन्छ।
यसरी हेर्दा सरकारका लागि संविधान संशोधन उच्च प्राथमिकतामा देखिन्छ।
यही प्रतिबद्धताका आधारमा, गणतन्त्र दिवसकै हप्तामा संविधान संशोधनको बहसपत्र निर्माण गर्न गठित कार्यदलले विभिन्न आठ बुँदामा ५४ वटा प्रस्तावहरू तयार पारेर प्रतिवेदन प्रधानमन्त्री कार्यालयमा पेस गरेको छ।
प्रस्तावमा शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली, संघीयता, प्रदेश, स्थानीय तह, न्यायपालिका, संवैधानिक निकाय र अन्य विविध विषयहरू वर्गीकरण गरी समावेश छन्।
कार्यदलले यस बहस पत्रमार्फत प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी, विदेशमा रहेका नेपालीलाई मताधिकार र सबै तहका अदालतका न्यायाधीशहरूको पुनर्नियुक्ति जस्ता देशको लामो समयसम्म प्रभाव र महत्त्वका पक्षहरूमा बहस चलाउन खोजेको छ।
बहस पत्रको प्राथमिकता हेर्ने हो भने मूलतः राजनीतिक र प्रशासनिक संरचनाको सुधार छ। शासकीय स्वरूपतर्फ प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपतीय प्रणाली वा संशोधित संसदीय व्यवस्था र संसदबाहिरबाट विज्ञ–मन्त्री नियुक्त गर्ने, स्थानीय सरकार दलविहीन निर्वाचन गर्ने छलफल अघि सारिएको छ।
निर्वाचन प्रणालीमा 'राइट टू रिकल', सामान्य रूपमा बुझ्दा सांसद फिर्ता बोलाउने अधिकार र नोटा (कुनै पनि उम्मेदवार मन नपराउने अधिकार) का साथै प्रदेश र स्थानीय तहका संरचनालाई चुस्त र छरितो बनाउने मुद्दाहरू समेटिएका छन्।
न्यायपालिकातर्फ राजनीतिक हस्तक्षेप कम गर्न न्याय परिषद र संवैधानिक परिषदको संरचनागत सुधार, न्यायाधीश नियुक्तिको मापदण्ड, बिचौलिया नियन्त्रण र सर्वोच्च अदालतको कार्यबोझ घटाउन उच्च अदालतको अधिकार क्षेत्र बढाउने विषयमा न्यायपालिकाको सुधारका अग्रगामी संशोधन बहसको प्रस्ताव गरिएको छ।
यसैगरी, संवैधानिक निकायहरूको स्वायत्तता, महाभियोग तथा संसदीय सुनुवाइको औचित्य र गैरआवासीय नेपालीको नागरिकताको अधिकार जस्ता विविध विषयमा पनि प्रस्ताव अघि सारिएका छन्।
यी केवल मस्यौदाका रूपमा आएका प्रस्ताव हुन्। यो प्रक्रिया ठोस र परिणाममुखी बनाउन सर्वोच्च अदालत, नेपाल बार एसोसिएसन र संवैधानिक अंगहरूसँग कार्यदलले सुझाव मागेको देखिन्छ। नागरिकलाई समेत समेट्ने उद्देश्यले कार्यदलले एक साताभित्र विद्युतीय सञ्चार, इमेल वा ह्वाट्सएप मार्फत आफ्ना सुझावहरू पठाउन सार्वजनिक आह्वान गरिसकेको छ।
यसरी माथि उल्लिखित बुँदाभन्दा पनि बाहिरका विषयमा सर्वसाधारणले सुझाव दिन सक्ने छन्।
संविधान संशोधन गर्ने इच्छाशक्ति र त्यसका लागि आवश्यक राजनीतिक सहमतिबीचको खाडल कति गहिरो छ भन्ने प्रश्नले अहिले राजनीतिक वातावरणलाई उत्साहित र तताइरहेको छ।
२०७२ असोज ३ गते जारी भएको नेपालको संविधान सातौं संविधान हो। आठ दशकमा सात वटा संविधान बनाउने देश विश्वमा अरू कति नै होलान् र!
अघिल्ला संशोधनहरू
२०७२ सालमा संविधान जारी भएदेखि अहिलेसम्म दुई पटक संविधान संशोधन भएको छ।
२०७२ माघ १६ मा पहिलो संशोधन भएको थियो। संविधान जारी भएको केही महिनामै मधेसमा भड्किएको आन्दोलन र भारतीय नाकाबन्दीको पृष्ठभूमिमा मधेसी समुदायको आंशिक माग सम्बोधन गर्ने उद्देश्यले यो संशोधन भएको थियो।
यसमा मूलतः समानुपातिक समावेशिताको अधिकार थप विस्तार, निर्वाचन क्षेत्र निर्धारणमा जनसंख्यालाई मुख्य आधार र दलित तथा वञ्चित समुदायका सामाजिक अधिकारका धाराहरू परिमार्जन गरेर समावेशlतामा एक कदम अगाडि बढ्यो।
तर यसमा प्रदेश सीमांकन गर्ने मधेसी दलहरूको मुख्य माग सम्बोधन गरिएन।
प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीको पालामा भारतसँगको सीमा विवादको सन्दर्भमा लिम्पियाधुरा, लिपुलेख र कालापानी सहितको नयाँ नक्सालाई संविधानको अनुसूची ३ मा राष्ट्रिय चिह्नका रूपमा समावेश गर्न २०७७ असार ५ मा दोस्रो संशोधन भयो।
यो संशोधन दुवै सदनमा सर्वसम्मत रूपमा पारित भएको ऐतिहासिक संशोधन थियो।
यी दुवै संशोधन तात्कालिक राजनीतिक परिस्थितिले निम्त्याएका लक्षित परिवर्तन थिए।
अहिले रास्वपा सरकारले गर्न खोजेको संविधानको तेस्रो संशोधन भने यी दुवैभन्दा गुणात्मक रूपमा नितान्त भिन्न छ। यसले शासनको आधारभूत ढाँचा, शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली र न्यायपालिकाको स्वतन्त्रताको प्रश्न जस्ता संवेदनशील विषयमा संशोधनको प्रस्ताव गरेको छ।
नेपालको संविधानको संशोधनको अपरिहार्यता छ। तर यदि ठूला र संवेदनशील विषयमा आवश्यक राजनीतिक सहमति कसरी जुट्ला भन्ने प्रश्न नै आजको यक्ष प्रश्न हो।
सहमतिको प्रश्नः के सबै दलहरूको एकै मत होला?
यदि धेरै संवेदनशील धाराहरूमा गरिने भनेको संशोधन प्राविधिक रूपमा दुई तिहाइको नम्बरको बलले मात्र भन्दा पनि व्यापक सहमतिले मात्र सम्भव हुने कुरा हो।
संविधानमा यो तहको संशोधनले दिगो रूपमा स्थायित्व र स्थिरता दिन सदनको गणितभन्दा पनि सर्वसम्मति महत्त्वपूर्ण पक्ष हो।
निर्वाचनपछि सुस्त देखिएको प्रमुख प्रतिपक्ष कांग्रेसले संविधान संशोधनको आवश्यकता स्वीकार त गर्छ, तर प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी राष्ट्रपतीय प्रणालीको प्रश्नमा पार्टीभित्र एकमत देखिँदैन।
संसदीय प्रणालीप्रति लामो समयदेखि प्रतिबद्ध रहेको कांग्रेस पार्टी यस किसिमको परिवर्तनको कसरी समर्थन गर्ला, अहिल्यै आकलन गर्न सहज छैन।
अनपेक्षित रूपमा गत निर्वाचनमा मत प्राप्त गर्न नसकेका मधेस केन्द्रीत दलहरूले संविधान संशोधन हुनुपर्ने कुरामा सुरूदेखि नै सकारात्मक छन्। तर कुनै पनि मधेस केन्द्रीत दलहरू यदि संविधान संशोधनले प्रदेशको अधिकार थप कमजोर गर्छ भने मान्य मनस्थितिमा देखिँदैनन्।
नेकपा एमालेको कुरा गर्दा संविधान संशोधनको प्रश्नमा अझै पनि स्पष्ट धारणा सार्वजनिक गर्न हिचकिचाइरहेको छ। आफ्नै अन्तरकलहमा रूमल्लिएको एमालेले शासकीय स्वरूपमा आमूल परिवर्तनको समर्थन गर्ला भन्ने कुरा आजसम्मको अवस्थामा विश्वास गर्न सकिँदैन।
यस्तोमा सबै दल सहमत छन् भन्ने दाबी गर्नु हतार हुनेछ। र, अबका दिनमा सहमतिमा ल्याउन रास्वपाको दायित्व, परिपक्वता र सहकार्यमा भर पर्ने हुन्छ।
के सदनमा संविधान संशोधन गर्ने वातावरण छ?
त्यसो त संविधान संशोधन आजको भोलि हुने विषय होइन। हालका दिनमा प्रतिनिधिसभामा विपक्षी दलहरूले विभिन्न मुद्दामा अवरोध गर्ने क्रम जारी छ।
अहिले नेपालको संसदको वातावरण त्यस्तो अनुकूल देखिँदैन। मूलतः वर्तमान सरकारले सदनमा नीति तथा कार्यक्रम पेस गरेपछि देखिएको अहिलेको अवस्थामा देशमा राजनीतिक सहमतिको परम्परा पनि कमजोर भएको छ।
यस्तो राजनीतिक वातावरणमा संविधान संशोधनजस्तो संवेदनशील र जटिल विषयमा सहमतिको वातावरण बनाउन असम्भव त होइन, कठिन भने हुनेछ। देशलाई अगाडि बढाउन संविधान संशोधन हुनैपर्छ, तर अहिलेको राजनीतिक अवस्था हेर्दा फलामको चिउरा चपाउनु झैं हो।
संसदीय अंकगणित– दुई तिहाइको अग्निपरीक्षा
नेपालको संविधानको धारा २७४ को व्यवस्था अनुसार संविधान संशोधन गर्न संघीय संसदका दुवै सदनमा कायम रहेका कुल सदस्य संख्याको दुई तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्छ।
२७५ सदस्यीय प्रतिनिधिसभामा दुई तिहाइका लागि १८४ सिट आवश्यक छ। रास्वपाले प्रत्यक्ष र समानुपातिक गरी १८२ सिट जितेको अवस्थामा रास्वपाले साना दलको सहयोगमा दुई तिहाइ जुटाउन त्यति धेरै सकस नहोला।
एक सिट पनि नभएको राष्ट्रियसभामा रास्वपाको अवस्था प्रतिकूल छ। ५९ सदस्यीय राष्ट्रियसभामा हालको संरचना अनुसार संविधान संशोधनका लागि राष्ट्रियसभामा न्यूनतम ४० मत आउनुपर्ने हुन्छ।
प्रतिनिधिसभा नियमावली मस्यौदा समितिले संविधान संशोधनका लागि दुवै सदनको सदस्य संख्या जोडेर दुई तिहाइ पुर्याए मात्र संशोधन सम्भव हुने व्यवस्था प्रस्ताव गरेको छ। यो प्रस्ताव संविधानको स्पष्ट व्यवस्थासँग बाझिएको कुरा पनि उठेको छ।
संविधानमा भने दुवै सदनबाट छुट्टाछुट्टै दुई तिहाइ बहुमतले मात्र संशोधन पारित गर्न सकिने व्यवस्था छ।
यसरी हेर्दा संविधान संशोधन गर्न रास्वपालाई कांग्रेस, एमाले, नेकपा र अन्य दलहरूको सहयोग अनिवार्य रूपमा चाहिन्छ भन्ने कुरा माथिको तथ्यले प्रमाणित गर्छ।
यस्तो तरल अवस्थामा रास्वपाले संविधान संशोधनमा ठोस प्रगति गर्न चार खम्बे रणनीति अपनाउँदा उचित देखिन्छ।
पहिलो, विभिन्न दलका प्रमुख माग र प्रतिबद्धताहरूको साझा एजेन्डा निर्माण गरी साझा बिन्दु पहिचान गर्नु नै अनिवार्य हुन आउँछ।
दोस्रो, प्रदेशको अधिकार नकाट्ने प्रतिबद्धतासहित मधेस केन्द्रीत दलहरूलाई विश्वासमा लिन तुरून्त पाइला चाल्नुपर्ने देखिन्छ।
तेस्रो, कांग्रेस र एमालेसँग न्यूनतम सहमति नगरी यो कार्य अगाडि बढ्नै सक्दैन। शासकीय स्वरूपको आमूल परिवर्तनभन्दा पहिले न्यायपालिका सुधार र निर्वाचन प्रणाली सुधारजस्ता कम विवादास्पद विषयमा सहमति जुटाउँदा अगाडिका कामहरू सहज हुन सक्छन्।
चौथो, एकैचोटि सबै ५४ प्रस्ताव पास गराउन खोज्नुभन्दा प्राथमिकताका आधारमा चरणबद्ध रूपमा अघि बढ्दा बढी व्यावहारिक हुन सक्छ।
पाँचौंमा, २०७२ सालको संविधान निर्माण गर्ने क्रममा देशभरिबाट ल्याइएका जनताका सयौं सुझावका थैलाहरूलाई खोल्दै नखोली संविधान बनाइएको गल्ती पुनः दोहोर्याउनु हुँदैन।
संविधान संशोधन कार्यले एउटा निश्चित प्रक्रिया माग गर्छ, सहभागितात्मक प्रक्रियाले समय खोज्छ। केही समय लागे पनि प्रक्रियामा संलग्न हुँदा मात्र जनतालाई संशोधन भएको संविधानमा अपनत्व हुन्छ।
अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवबाट पनि सिकौं
सम्झौतामा राजनीतिक सहमति भयो। अहिलेको सकारात्मक कुरा त्यही नै हो।
तर अरू देशको अनुभव हेरौं। २३७ वर्षअघि बनेको अमेरिकी संविधान औसतमा प्रत्येक नौ वर्षमा एकचोटि मात्र संशोधन भएर हालसम्म २७ पटक संशोधन भएको देखिन्छ।
स्विट्जरल्यान्डको कुरा गर्दा, सन् १८४८ को संविधानको १८७४ मा पहिलो पुनर्लेखन भयो। त्यसपछि जनमत संग्रहद्वारा १९९९ मा पुनः पूर्ण पुनर्लेखन गरियो, जसले १८७४ को संविधानलाई प्रतिस्थापन गर्यो। सन् १८७४ देखि १९९९ सम्म मात्र १४० पटक संशोधन भइसकेको थियो।
अब हाम्रो छिमेकी भारतको कुरा गर्दा, सन् १९५० मा लागू भएको भारतीय संविधान संसारकै सबभन्दा धेरै संशोधित संविधानहरूमध्ये एक मानिन्छ। औसतमा वर्षमा करिब दुई पटक संशोधन हुने गरेको भारतीय संविधान अहिलेसम्म कुल १०६ पटक संशोधन भइसकेको छ।
अमेरिका र भारतले संशोधनको परम्पराबाट काम चलाए। नेपालमा राजा, राणा र दलबीचको शक्ति संघर्षले राजनीतिक अस्थिरता बढायो। हरेक ठूलो राजनीतिक परिवर्तनपछि नयाँ संविधानको माग आयो।
असन्तुष्टिलाई संशोधनबाट सम्बोधन गर्ने संस्कृति नबन्दा र शासकहरूले सत्ताको स्वार्थमा संविधान खारेज गर्दा ८० वर्षमा ७ वटा संविधानको आवश्यकता पर्यो। र, नेपाल गलत अभ्यासको नमूना बन्यो।
राजनीतिक विभाजनको अवस्थामा कसरी संवैधानिक सुधार सम्भव हुन्छ भन्ने सन्दर्भमा अन्य देशहरूको अनुभव नेपालका लागि उपयोगी हुन सक्छ।
भारतको उदाहरण हेर्दा संविधानमा अहिलेसम्म १०५ वटाभन्दा बढी संशोधन भइसकेको अवस्थामा नेपालमा झैं संविधान संशोधनका लागि दुवै सदनको दुई तिहाइ बहुमत आवश्यक पर्छ।
भारतले यो प्रक्रिया सफल बनाउन सर्वदलीय बैठकको परम्परा विकास गरेको छ। यसमा विपक्षीलाई पनि प्रक्रियाको हिस्सा बनाइन्छ। एउटा उपयोगी पक्ष भनेको महत्त्वपूर्ण संशोधनहरूमा राज्य सरकारहरूको सहमति पनि खोजिन्छ।
दक्षिण अफ्रिकाको अनुभव हेर्दा रंगभेद अन्त्यपछि नयाँ संविधान निर्माण गर्ने क्रममा विभिन्न राजनीतिक, जातीय र सामाजिक समूहलाई एउटै टेबलमा ल्याउन दक्षिण अफ्रिकाले 'मल्टिपार्टी नेगोसिएसन फोरम' स्थापना गरेको थियो। यसले समावेशी संवाद प्रक्रियाका कारण सुरूमा असम्भव देखिएको सहमति सम्भव भएको थियो।
नेपालको सन्दर्भमा भन्ने हो भने संविधान संशोधनको प्रक्रियामा जति बढी दलहरूलाई स्वामित्वको भावना दिइन्छ, प्रक्रिया त्यति नै सफल हुनेछ। यदि कुनै दल आफूलाई बाहिर राखिएको महसुस गर्छ भने उसले संशोधित संविधानको वैधतामाथि नै प्रश्न उठाउन सक्छ।
यो प्रक्रिया र बहसमा एउटा प्रश्न सबभन्दा महत्त्वपूर्ण र संवेदनशील छ— के संविधान संशोधनले नेपालको संघीयतालाई कुनै पनि हालतमा कमजोर पार्ने कुरा सोच्न पनि हुँदैन।
नेपालको संघीय संरचना लामो आन्दोलन, मधेस र जनजाति समुदायको संघर्ष र हजारौंको बलिदानको उपलब्धि हो।
तर केही राजनीतिक शक्तिहरूले संविधान संशोधनको नाममा प्रदेशको संख्या घटाउने, अधिकार कटाउने वा संघीय संरचनालाई कमजोर बनाउने कोसिस गर्न सक्छन् भन्ने आशंका अहिले मधेस र पहाडका जनजाति समुदायहरूमा व्याप्त छ।
यदि संविधान संशोधनले प्रदेशलाई थप कमजोर बनाउँछ भने मधेस, थारू, जनजाति र अन्य सीमान्तकृत समुदाय पुनः आन्दोलनमा ओर्लिने कुरा रोक्न सकिँदैन।
त्यसैले सत्तापक्ष वा प्रतिपक्ष दलहरूले संघीयतालाई कमजोर पार्ने गरी संविधान संशोधन गर्ने सोच पनि गर्नु हुँदैन। यदि यस्तो भयो भने देशले पुनः आन्दोलनको सामना गर्नुपर्नेछ, र त्यसले समग्र विकास र प्रगतिको यात्रामा वर्षौं पछाडि धकेल्नेछ। अब नेपाल अर्को आन्दोलन थेग्न सक्दैन।
र अन्त्यमा, संविधान संशोधनको आवश्यकतामा अर्को विकल्प हुनै सक्दैन। हाम्रो एक दशकको अनुभवले अहिलेको संविधानमा व्यावहारिक कमजोरीहरू पक्कै छन्। बारम्बार सरकार परिवर्तन, न्यायपालिकामा राजनीतिक हस्तक्षेपको आरोप र निर्वाचन प्रणालीमा सुधार अपरिहार्य छ।
यी विषयमा बहस गर्नु र सुधार खोज्नु अस्वाभाविक छैन।
तर संविधान संशोधन जति अपरिहार्य छ, त्यति नै संवेदनशील पनि छ। यो बाटो सहज, छोटो र सुगम छैन। राष्ट्रियसभामा रास्वपाको एक सिट नभएको अवस्थामा, सदनमा तिखो राजनीतिक विवाद रहेको परिवेशमा र मधेसी तथा जनजाति समुदायका आशंकाहरू समाधान नभएको स्थितिमा संविधान संशोधनका लागि लामो धैर्य चाहिन्छ।
सरकारले राष्ट्रिय सहमतिमा संविधान संशोधन गर्ने प्रतिबद्धता कार्यान्वयनमा ल्याउन इच्छाशक्ति सँगसँगै धैर्य, लचिलोपन, अरूको कुरा सुन्ने क्षमता र गहन समावेशी प्रक्रिया चाहिन्छ।
जेनजी आन्दोलनले दिएको ऐतिहासिक जनादेश परिवर्तनको माग थियो। तर परिवर्तन कति द्रुत गतिमा र कुन दिशामा हुने भन्ने कुरामा सावधानी अपरिहार्य छ।
संविधान परिवर्तन गर्ने उत्साह र त्यसलाई सबैका लागि स्वीकार्य बनाउने संयमबीच सन्तुलन मिलाउन सके मात्र यो ऐतिहासिक प्रयास सफल हुनेछ।
अन्यथा, नेपाल फेरि एकपटक संघर्ष, आन्दोलन र अस्थिरताको दुष्चक्रमा फस्नेछ र यो देशले त्यो मूल्य तिर्न अब सक्षम छैन।
त्यो दुःखद दिन कदापि नआओस्।
***
(लेखक रमेश अधिकारीले तीन दशक सुशासन तथा निर्वाचन प्रक्रियामा नेपालसहित श्रीलंका र अफगानिस्तानमा काम गरेका छन्। उनका अन्य लेख पढ्न यहाँ क्लिक गर्नुहोस्।)
