बोलाइसकेको संसदको अधिवेशन रोकेर एकपछि अर्को ८ वटा अध्यादेशहरू भटाभट आएपछि यसका क्रिया-प्रतिक्रिया आउनु स्वाभाविकै रह्यो।
अध्यादेश ल्याउनै नहुने हो भने यसको व्यवस्था किन संविधानमा राखियो भन्ने तर्कमा दह्रो तुक छ। र, पनि कस्तो बेलामा अध्यादेश ल्याउनु संवैधानिक र नैतिक रूपमा सही मानिन्छ भन्ने कुरा बहसको विषय बनेको छ।
संविधानमै व्यवस्था भएको अध्यादेश कहिले र कुन अवस्थामा ल्याउने भन्ने आफ्नै मान्यताहरू हुन्छन्।
पहिलो र अनिवार्य सर्त भनेको संसदका दुवै सदन, प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रियसभाको अधिवेशन नचलेको अवस्था हो। यदि संसद चलिरहेको छ वा तुरून्तै अधिवेशन गर्न सकिन्छ भने सरकारले विधेयककै रूपमा संसदमा दर्ता गर्नुपर्छ।
दोस्रो, तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा अध्यादेश ल्याउन सकिन्छ। जस्तै प्राकृतिक विपत्ति, ठूलो भूकम्प, बाढी वा महामारीको बेला तत्काल राहत वा स्वास्थ्य व्यवस्थापनका लागि नयाँ नियम चाहिने अवस्था वा कहिलेकाहीँ देशको अर्थतन्त्रमा आकस्मिक समस्या आएर तत्काल कानुनी हस्तक्षेप चाहिन सक्छ।
महत्त्वपूर्ण कुरा, मुलुकको शान्ति–सुरक्षामा गम्भीर खतरा उत्पन्न भए पनि अध्यादेशको अपरिहार्यता महसुस हुन्छ।
तेस्रो, कहिलेकाहीँ कुनै पुरानो कानुनको म्याद सकिन लागेको हुन्छ वा सर्वोच्च अदालतले कुनै कानुन खारेज गरिदिएपछि तत्काल अर्को व्यवस्था नगर्दा प्रशासनिक काम रोकिने अवस्था आएमा अध्यादेश ल्याउन सकिन्छ।
नेपालको हकमा माथिका कुनै पनि अवस्था नहुँदा संसद छल्न वा सरकारले चाहेका मान्छे नियुक्ति गर्न सजिलो हुने गरी कानुन बदल्न अध्यादेश ल्याइएको भन्ने कोणबाट आलोचना भइरहेको छ।
यही सन्दर्भमा 'रूल अफ ल' (विधिको शासन) नभई नेपालमा अध्यादेशको बारम्बार प्रयोग हुनुलाई 'रूल बाई ल' (कानुनद्वारा शासन) को अभ्यासका रूपमा भयो भन्ने गरिन्छ।
रूल अफ ल र रूल बाई ल, के हो?
पहिला यसलाई सरल भाषामा बुझ्ने प्रयास गरौं।
विधिको शासनमा सरकार आफै पनि स्थापित विधि र लोकतान्त्रिक मूल्यमान्यताको अधीनमा रही कानुनको सर्वोच्चता र न्यायको सिद्धान्तमा अडिग रहन्छ।
कानुनद्वारा शासनमा सरकारले आफ्ना राजनीतिक स्वार्थ र अल्पकालीन लक्ष्य पूरा गर्न कानुनलाई एउटा हतियारका रूपमा प्रयोग गरी आफ्नो स्वार्थ पूरा गर्छ।
नेपालमा संसदमा व्यापक छलफल र सहमति गर्नुको साटो, संसद छलेर वा अल्पमतको बलमा आफ्ना मान्छे नियुक्ति गर्न वा सत्ता टिकाउन अध्यादेश मार्फत सरकारले रातारात कानुन बदल्ने अभ्यासले विधिको शासनमाथि ठूलो प्रश्नचिह्न खडा गरेको छ।
कुनै बेला अध्यादेश संवैधानिक बाध्यता हुन सक्छ, तर नेपालमा दशकौं वर्षदेखि यसलाई राजनीतिक औजार बनाइनुले सत्तासीनहरूको स्वेच्छाचारितालाई कानुनी जलप लगाउने काम गर्छ र विधिको शासनको उपहास गर्छ भन्ने विगतका अभ्यासले देखाएको छ।
सोध्नुपर्ने प्रश्न के हो भने — के हालको सरकारले संसदमा व्यापक छलफल र सहमति गर्ने बाटो छलेर पछाडिको बाटोबाट आफूले चाहेको मान्छे नियुक्ति गर्न अध्यादेशमार्फत कानुन बदलेर कानुनद्वारा शासन गर्न खोजेको हो?
सुविधायुक्त बहुमतको बलमा रहेको सरकारलाई जनताको विश्वासको सुविधा छ। समाजका धेरै मान्छेहरूमा यो सरकारले प्रक्रियामा गडबड गरे पनि अहिलेसम्म नियतमा शंका गर्न सकिँदैन भन्ने सोच देखिन्छ।
तर यो सरकारले विश्वासको सुविधा कहिलेसम्म पाऊला भन्ने कुरा सरकारकै गतिविधिमा भर पर्ने कुरा हो र यसमा बिस्तारै क्षय भएको महसुस भएको छ।
त्यही भएर पनि होला, सरकारका अरू अध्यादेशहरूमा खासै चासो र चर्चा भएन, तर संवैधानिक परिषद सम्बन्धी ऐन संशोधन गरेर ६ सदस्यीय हुने परिषदले अब संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्ति गर्दा प्रधानमन्त्रीसहित ३ जनाको निर्णयलाई नै बहुमत मान्ने प्रावधानले सबैलाई एकपटक झस्कायो।
र, भन्न थालियो, यदि यो सरकारले पनि विगतकै प्रक्रिया अपनाएर रूल बाई ल गर्ने हो भने, फरक के भयो त?
यसमा मूलतः कार्यकारीको प्रभावमा न्यायपालिका र अरू संवैधानिक निकायहरू पर्छन् कि भन्ने चिन्ता र चासो देखिएको छ।
यो कतै शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तविपरीत जान्छ कि भन्ने कोणबाट आलोचना भएको छ।
अहिलेको न्यायपालिकाको नेतृत्व सिफारिस भएको प्रक्रिया र त्यसमा आएका प्रतिक्रियाहरूले गम्भीर चिन्ताको आभास हुन्छ।
यसमा दुइटा पाटा हेर्न आवश्यक हुन्छ।
पहिलो, वरिष्ठताकै आधारमा कुनै पनि संवैधानिक निकायको प्रमुखलाई सिफारिस गर्ने हो भने संवैधानिक परिषद नै किन चाहियो? सिधै संविधानमा वरिष्ठताकै आधारमा छनोट गरिन्छ भनेर राखेको भए भइहाल्थ्यो नि?
हो, यसरी हेर्दा संवैधानिक निकायले छनोट गरेका उम्मेदवारहरूबाट कुनै पनि व्यक्ति छनोटमा पर्न सक्छन्।
दोस्रो, यस्ता महत्त्वपूर्ण र संवेदनशील पदहरूमा नियुक्ति गर्दा पहिलाका मान्यता, प्रचलन, परम्परा र अभ्यास पनि बिर्सिनु हुँदैन।
कानुनी रूपमा अहिलेको निर्णयलाई प्रश्न गर्ने कारण देखिँदैन। तर नियतमा प्रश्न गर्न सकिन्छ। संसदीय सुनुवाइ हुन त बाँकी नै छ। र, पनि रास्वपाकै बहुमत भएको समितिमा अन्यथा हुने कुनै सम्भावना देखिँदैन।
तर केही दिनयता सर्वोच्चमा देखिएको अनपेक्षित र अप्ठ्यारो वातावरणले कहीँ कतै कार्यकारी र न्यायपालिकाको दुरी झन् बढ्ने त होइन भनेर चिन्ता सुरू भएको छ। आशा गरौं, यस्तो नहोस्।
के छ त संवैधानिक प्रावधान?
नेपालको संविधान, २०७२ ले राज्यका महत्त्वपूर्ण संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्तिको सिफारिस गर्ने अधिकार संवैधानिक परिषदलाई दिएको छ।
संविधानको धारा २८४ अनुसार प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा सभामुख, राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष, प्रतिपक्षी दलको नेता, प्रधानन्यायाधीश र उपसभामुख सदस्य रहने गरी यो परिषद गठन हुन्छ।
प्रधानन्यायाधीशदेखि निर्वाचन आयोग, अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोग, महालेखा परीक्षक, लोकसेवा आयोग, राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोग लगायत संवैधानिक निकायका पदाधिकारी नियुक्तिका लागि यो परिषदले सिफारिस गर्छ।
देशको सुशासन, न्याय र निष्पक्षताका लागि जिम्मेवार निकायहरूको नेतृत्व छनोट गर्ने यो परिषद नेपालको शासकीय संरचनाको सबैभन्दा संवेदनशील र महत्वपूर्ण संयन्त्र हो। संवैधानिक परिषदले जुन व्यक्तिलाई सिफारिस गर्छ, त्यो व्यक्तिले त्यसपछि वर्षौंसम्म देशको न्याय, भ्रष्टाचार नियन्त्रण र निर्वाचनको निष्पक्षतामा निर्णायक भूमिका खेल्छ।
यति संवेदनशील जिम्मेवारी बोकेको संस्था जति गम्भीरताले सञ्चालन हुनुपर्ने हो, त्यति हुन सकिरहेको छैन।
नेपालको संविधान, २०७२ लागू भएदेखि नै यति महत्त्वपूर्ण संस्था कहीँ कतै भागबण्डा परिषदका रूपमा चिनिन पुगेको त छैन भनेर चर्चा हुन थालेको छ।
यसको विगत र नैतिकताको कसीमा कमजोर प्रतिपक्ष
नेपालको कानुनी इतिहासमा सबभन्दा धेरै पटक अध्यादेश मार्फत संशोधन हुने ऐनमध्ये एक बन्न पुगेको छ यो। एक दशकमा यो ऐन कम्तीमा पाँच–छ पटक अध्यादेश मार्फत संशोधन भइसकेको छ।
यो संसदमा छलफल गर्न नसकेर वा नचाहेर बारम्बार अध्यादेशको बाटो रोज्नु, यो प्रवृत्ति आफैमा संसदीय लोकतन्त्रप्रतिको अपमान हो।
अब, यसको विगत हेरौं।
२०७३ सालमा तत्कालीन माओवादी अध्यक्ष पुष्पकमल दाहाल 'प्रचण्ड' प्रधानमन्त्री भएका बेला संवैधानिक परिषद सम्बन्धी ऐन संशोधन गरी परिषदको निर्णय सर्वसम्मतिबाट मात्र नभई बहुमतबाट पनि गर्न सकिने व्यवस्था गरियो।
यसले संवैधानिक निकायहरूमा नियुक्ति गर्दा प्रतिपक्षको सहमतिबिना नै सत्तापक्षले आफ्नो अनुकूल व्यक्तिहरू नियुक्त गर्न सक्ने बाटो खोल्यो।
संवैधानिक निकायहरूको राजनीतिकीकरणको संस्थागत सुरूआत त्यहीँबाट भयो।
त्यसपछि २०७७ मंसिर ३० मा एमाले अध्यक्ष समेत रहेका तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी ओली नेतृत्वको सरकारले अध्यादेश मार्फत संवैधानिक परिषदको गणपूरक संख्या सम्बन्धी व्यवस्था परिवर्तन गरी ६ सदस्यीय परिषदमा अध्यक्ष अर्थात् प्रधानमन्त्रीसहित ३ जना उपस्थित भए बैठक बस्न सक्ने र उपस्थित सदस्यहरूको बहुमतबाट निर्णय गर्न सकिने बनायो।
यही व्यवस्थाका आधारमा अख्तियार दुरूपयोग अनुसन्धान आयोग, निर्वाचन आयोग लगायत संवैधानिक निकायहरूमा ५० भन्दा बढी पदाधिकारी नियुक्त गरिए।
यो कदम नेपालको संवैधानिक इतिहासकै सबैभन्दा विवादास्पद घटनामध्ये एक मानिन्छ।
पछि तत्कालीन नेपाली कांग्रेस सभापति शेरबहादुर देउवा नेतृत्वको सरकारले उक्त अध्यादेश फिर्ता लियो।
तर संसदबाट नयाँ कानुन पारित हुन नसकी सर्वोच्च अदालतका प्रधानन्यायाधीश चोलेन्द्र शमशेर जबराविरूद्ध महाअभियोग प्रस्ताव दर्ता भएपछि संवैधानिक परिषद लामो समय प्रभावहीनजस्तै बन्यो।
यसको असर न्यायपालिका तथा अन्य संवैधानिक निकायहरूमा रिक्त पदहरू बढ्दै जानुका रूपमा देखियो।
विवाद त्यतिमै रोकिएन।
२०८० वैशाखमा प्रचण्ड नेतृत्वको सरकारले पुनः संवैधानिक परिषद सम्बन्धी विधेयक संसदमा त दर्ता गर्यो। तर गणपूरक संख्या, निर्णय प्रक्रिया र प्रतिपक्षको भूमिकाबारे दलहरूबीच सहमति हुन सकेन।
२०८१ सालमा ओली सरकार गठन भएपछि पनि संवैधानिक परिषदको संरचना र निर्णय प्रक्रियाबारे सत्ता र प्रतिपक्षबीच भागबन्डा र शक्ति–सन्तुलनको विवाद कायमै रह्यो।
यसपालि अनपेक्षित रूपमा बालेन शाहको सरकारले दुई पटक संवैधानिक परिषद सम्बन्धी अध्यादेश राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गरेपछि राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गरेर प्रधानन्यायाधीशको नियुक्ति पनि भइसकेको छ।
यसले फेरि एक पटक संवैधानिक निकायहरूको स्वतन्त्रता, नियुक्ति प्रक्रियाको पारदर्शिता र राजनीतिक सहमतिका विषयमा राष्ट्रिय बहस तीव्र बनाएको छ।
माथिका संशोधनको साझा विशेषता गणपूरक संख्याको साँघुरो प्राविधिक विषयमा मात्र केन्द्रित भएको देखिन्छ। संस्थाको पारदर्शिता, उम्मेदवारको योग्यता मापदण्ड, सार्वजनिक सहभागिता वा जबाफदेहिताको कुरा एक पटक पनि गम्भीरतापूर्वक उठाएको भेटिँदैन।
यसरी संवैधानिक निकायहरूको गरिमाभन्दा पनि राजनीतिक नेतृत्वले आफ्नो अनुकूलको व्यक्ति नियुक्ति गर्न कसरी कानुन र अध्यादेशलाई सत्ता–स्वार्थ र भागबन्डाको राजनीतिको रूपमा प्रयोग गरेकाले अहिलेका प्रतिपक्षहरू, नेकपा, एमाले र तत्कालीन माओवादी तथा हाल नेपाली कम्युनिस्ट पार्टीलाई विरोध गर्ने नैतिकता लुलो देखिएको छ, किनभने उनीहरूले आफ्नो पालामा आफ्नो अनुकूलका लागि अध्यादेशको गलत प्रयोग गरिसकेका छन्।
ऐनका समस्याहरू
संस्था कमजोर बनाउन ऐनका पाँच वटा कमजोरी छन्।
संविधानले संवैधानिक निकायका पदाधिकारीका लागि उच्च नैतिक चरित्र भएको भन्ने योग्यता तोकेको छ। तर यो मूल्यांकन कसरी गर्ने, कुन मापदण्डमा जाँच्ने भन्ने अस्पष्ट मापदण्डको फाइदा उठाएर राजनीतिक आस्थाका आधारमा नियुक्ति गर्ने बाटो खुला रहन्छ।
यसरी अस्पष्ट योग्यता मापदण्ड नै यसको पहिलो कमजोरी हो।
पद रिक्त हुँदा सार्वजनिक सूचना प्रकाशन गर्नुपर्ने, आवेदन माग गर्नुपर्ने कुनै बाध्यकारी व्यवस्था ऐनमा छैन। नियुक्तिहरूमा प्रक्रियाबारे न आवेदन माग गरिन्छ, न योग्यताको तुलनात्मक मूल्यांकन हुन्छ, न नागरिकलाई थाहा हुन्छ।
सार्वजनिक सूचनाको अभाव दोस्रो समस्या हो।
राजनीतिक दलसँग प्रत्यक्ष आबद्ध, दलका निकट व्यक्तिलाई स्वतन्त्र संवैधानिक निकायमा नियुक्त गर्दा पनि यसलाई रोक्ने कुनै संयन्त्र ऐनमा छैन। यसरी स्वार्थको द्वन्द्व सम्बन्धी प्रावधानको पूर्ण अनुपस्थिति संस्थालाई भित्रैबाट कमजोर बनाउने कुरा तेस्रो छिद्र हो।
परिषदका सदस्यले राजनीतिक कारण देखाएर बैठक बहिष्कार गर्दा परिषद लामो समय निष्क्रिय हुन्छन्। यस अवस्थामा संवैधानिक पदहरू रिक्त रहन्छन्, राज्यका निकाय कमजोर हुन्छन् र अन्ततः अध्यादेशकै बाटो खोजिन्छ। बैठकमा उपस्थितिको अनिवार्यता नहुनु चौथो कमजोरी हो।
परिषदले कुन आधारमा कसलाई छान्यो, अस्वीकृत गरिएका उम्मेदवारहरू किन अस्वीकृत भए भन्ने निर्णयको कारण सार्वजनिक गर्नुपर्ने बाध्यता नभएकाले नागरिकले जबाफ माग्ने आधार नै हुँदैन। सुशासनको मूल आधार जबाफदेहिताको संयन्त्र शून्य हुनु पाँचौं समस्या हो।
अन्य देशहरूबाट के सिक्ने?
सिमानाभन्दा बाहिरका देशहरूको उदाहरण हेर्ने हो भने जति बढी पारदर्शिता, उति कम भागबन्डा हुने र प्रक्रिया जति सार्वजनिक हुन्छ, राजनीतिक स्वार्थ त्यति नै अप्ठ्यारोमा पर्ने देखिन्छ।
बेलायत, अमेरिका, भारत र दक्षिण अफ्रिकाका अनुभवहरूले संवैधानिक तथा न्यायिक नियुक्तिमा पारदर्शिता, योग्यता र राजनीतिक सन्तुलनको महत्त्व देखाउँछन्।
राजनीतिक हस्तक्षेपलाई न्यूनतम बनाउन बेलायतमा स्वतन्त्र न्यायिक नियुक्ति आयोगमार्फत आवेदन, अन्तर्वार्ता र योग्यताका आधारमा नियुक्ति गरिन्छ।
अमेरिकामा राष्ट्रपतिले नियुक्ति गरे पनि सिनेटको सार्वजनिक सुनुवाइ र अनुमोदन प्रक्रियाले जबाफदेहिता सुनिश्चित गर्छ।
भारतको कोलेजियम प्रणालीमा वरिष्ठ न्यायाधीशहरूले नियुक्तिको सिफारिस गर्ने भएकाले कार्यकारी हस्तक्षेप कम गर्ने प्रयास गरिएको छ। दक्षिण अफ्रिकामा भने सार्वजनिक सुनुवाइ, नागरिक समाज र सञ्चारमाध्यमको सहभागिताले नियुक्ति प्रक्रियालाई अझ खुला र उत्तरदायी बनाएको छ।
आवश्यक सुधारका लागि के गर्ने?
संवैधानिक परिषद सम्बन्धी ऐन सुधार गर्दा केवल बहुमत र अल्पमतको बहसभन्दा माथि उठेर संस्थागत सुधारमा ध्यान दिन आवश्यक छ।
सबभन्दा पहिले, परिषदका पदाधिकारीका लागि कडा आचारसंहिता र जबाफदेहिताको स्पष्ट व्यवस्था हुनुपर्छ। पद रिक्त हुँदा सार्वजनिक सूचना जारी गर्ने, आवेदन माग गर्ने, योग्यता स्पष्ट गर्ने तथा आवेदकहरूको नाम सार्वजनिक गर्ने प्रावधान अनिवार्य बनाइनुपर्छ।
दक्षिण अफ्रिकाजस्तै सार्वजनिक सुनुवाइको व्यवस्था गरिनुपर्छ, जसले आफ्नो अनुकूलको मान्छे नियुक्त गर्ने प्रवृत्तिमा नियन्त्रण गर्न मद्दत गर्छ। परिषदका सदस्यहरूको बैठकमा अनिवार्य उपस्थिति व्यवस्था हुनुपर्छ र राजनीतिक कारण देखाएर बहिष्कार गर्न नपाइने व्यवस्था गरिनुपर्छ।
निर्णय बहुमतबाट होइन, सकेसम्म सर्वसम्मतिबाट हुने र असहमति भए सार्वजनिक गर्नुपर्ने प्रावधान आवश्यक छ। साथै, दलगत राजनीतिसँग प्रत्यक्ष जोडिएका व्यक्तिलाई स्वतन्त्र संवैधानिक निकायमा नियुक्त गर्न रोक लगाउनुपर्छ।
मितव्ययिता र प्रभावकारिताका लागि प्रत्येक निकायमा पदाधिकारी संख्या घटाएर ३ जनामा सीमित गर्न सकिन्छ। यसले भागबन्डा र अनावश्यक खर्च दुवै घटाउँछ।
सबभन्दा महत्त्वपूर्ण कुरा, संवैधानिक निकायहरूको स्वतन्त्रता, विश्वसनीयता र गरिमामाथि हुने राजनीतिक हस्तक्षेप रोक्ने स्पष्ट कानुनी व्यवस्था आवश्यक छ।
किनभने, संवैधानिक परिषद नेपालको सुशासन र लोकतन्त्रको एक महत्त्वपूर्ण खम्बा हो। यदि संवैधानिक परिषद कमजोर भयो भने न्याय, सुशासन र नागरिक अधिकारको संरक्षण कमजोर हुन्छ र प्रत्यक्ष असर आम नागरिकमाथि पर्छ।
तर राजनीतिक नेतृत्वले पटक पटक अध्यादेश, गणपूरक संख्या र बहुमतको साँघुरो खेलमार्फत यस संस्थाको विश्वसनीयता कमजोर बनाएको छ। हालसम्मको अनुभवबाट राष्ट्रिय आवश्यकताभन्दा पनि भागबन्डालाई प्राथमिकता दिने प्रवृत्तिले समस्या झन् गम्भीर बनाएको छ।
वर्तमान सरकार परिवर्तनमा साँच्चिकै गम्भीर छ भने अहिले संवैधानिक परिषद सम्बन्धी ऐनमा सुधार गर्ने अवसर छ। प्राविधिक खेलभन्दा माथि उठेर पारदर्शिता, योग्यता र जबाफदेहितामा आधारित प्रणाली निर्माण गर्न सके मात्र संस्थाप्रतिको जनविश्वास पुनः स्थापित हुन सक्छ।
र, देश रूल बाई ल नभई रूल अफ लको मार्गबाट शासन सञ्चालन भई यो सरकारले जनताको हालसम्म पाएको विश्वासको सुविधाले निरन्तरता पाउनेछ र जनतालाई परिवर्तनको महसुस हुनेछ।
***
(लेखक रमेश अधिकारीले तीन दशक सुशासन तथा निर्वाचन प्रक्रियामा नेपालसहित श्रीलंका र अफगानिस्तानमा काम गरेका छन्। उनका अन्य लेख पढ्न यहाँ क्लिक गर्नुहोस्।)
