देशव्यापी संरचना, सेवा प्राप्त गर्ने ग्राहक र कर्मचारीको संख्याका आधारमा वार्षिक आम्दानीको दृष्टिले सबैभन्दा ठूलो तथा रणनीतिक सार्वजनिक संस्थानमध्ये एकका रूपमा स्थापित छ नेपाल विद्युत प्राधिकरण।
कुनै समय चरम वित्तीय संकट, बढ्दो चुहावट, अत्यधिक लोडसेडिङ तथा कमजोर सेवा प्रवाहका कारण आलोचित संस्था बने पनि आजका दिनमा क्रमशः नाफामुखी, जनउत्तरदायी तथा क्षेत्रीय ऊर्जा व्यापारमा सक्षम संस्थाका रूपमा रूपान्तरण हुँदै गएको छ।
प्रसारण लाइन विस्तार, निजी क्षेत्रको लगानी, जलविद्युत उत्पादनमा तीव्र वृद्धि तथा क्षेत्रीय विद्युत व्यापारका सम्भावनाले नेपालको ऊर्जा क्षेत्रलाई नयाँ दिशातर्फ अघि बढाइरहेको छ।
वर्तमान सरकारले बजेट तथा नीति कार्यक्रममा नेपाल विद्युत प्राधिकरणको पुनर्संरचना तथा अनबन्डलिङ गर्ने विषय अघि सारेसँगै समग्र ऊर्जा क्षेत्र एक पटक पुनः तरंगित भएको छ। विशेषगरी प्राधिकरणमा कार्यरत दसौं हजार कर्मचारी, ऊर्जा क्षेत्रका विज्ञ, निजी ऊर्जा उत्पादक, उपभोक्ता तथा नीति–निर्माताबीच यसको प्रभाव र आवश्यकता सम्बन्धी चासो देखिनु स्वाभाविक नै मान्नुपर्छ।
यस आलेखमा नेपाल विद्युत प्राधिकरणको ऐतिहासिक पृष्ठभूमि, वर्तमान अवस्था, पुनर्संरचनाको आवश्यकता तथा सम्भावित मोडलबारे चर्चा गरिएको छ।
पृष्ठभूमि र स्थापना
नागरिकलाई पर्याप्त, भरपर्दो र सर्वसुलभ विद्युत सुविधा पुर्याउने उद्देश्यले २०४२ सालमा नेपाल विद्युत प्राधिकरण गठन भएको हो।
२०४२ सालसम्म विद्युत क्षेत्रमा राज्यको एकाधिकार थियो। विद्युत विभाग, नेपाल विद्युत कर्पोरेसन र विद्युत विकास समिति जस्ता संस्थामार्फत राज्यले यस क्षेत्रमा काम गर्थ्यो। राज्यको विकास बजेट वा वित्तीय संस्था, ऋण तथा अनुदान सहयोगमा विद्युत विभाग वा विकास समितिहरूले निर्माण सम्पन्न गरी नेपाल विद्युत कर्पोरेसनलाई राज्यको स्वपुँजीका रूपमा हस्तान्तरण गर्ने, त्यसलाई नेपाल विद्युत कर्पोरेसनमा पुँजीकरण गरिन्थ्यो। र, ती आयोजनाको सञ्चालन र सम्भार विद्युत कर्पोरेसनमार्फत हुन्थ्यो।
कालान्तरमा बढ्दो विद्युत माग सम्बोधन गर्न विभिन्न आयोजना निर्माण गर्न वैदेशिक ऋणको विकल्प रहेन। ऋणदाता एसियाली विकास बैंक र विश्व बैंकजस्ता संस्थाको सुझाव बमोजिम ऋण लगानीको प्रभावकारी उपयोग, वित्तीय पारदर्शिता तथा ऋण असुलीको सुनिश्चितताका लागि सबै निकायलाई गाभेर एउटै संस्था बनाउन 'नेपाल विद्युत प्राधिकरण ऐन, २०४१' जारी गरियो। सोही बमोजिम २०४२ सालमा प्राधिकरण स्थापना भयो।
बदलिँदो भू–राजनीति र वैश्विक ऊर्जा परिवेश, बढ्दो आन्तरिक खपत, क्षेत्रीय ऊर्जा व्यापार र निजी क्षेत्रको प्रसारण तथा विद्युत व्यापारमा प्रवेशजस्ता नयाँ अवसरहरूलाई आत्मसात् गर्न मन्त्रालयले पुनर्संरचनाको आवश्यकताको महसुस गरेको हुनुपर्छ।
वर्तमान अवस्था
विद्युतको विशेष प्रकृति अर्थात् उत्पादन र मागबीच वास्तविक समयमा सन्तुलन कायम गर्नुपर्ने प्राविधिक आवश्यकताका कारण विद्युत प्रणाली सञ्चालनमा यिनीहरूबीच अत्यन्त गहिरो समन्वय र तादात्म्यता आवश्यक पर्छ।
यही कारण विश्वभरका विद्युत सञ्चालनसँग सम्बन्धित संस्थाहरू लामो समयसम्म उत्पादन, प्रसारण र वितरण (भर्टिकल्ली इन्टिग्रेटेड) अर्थात् ठाडो एकीकृत संरचनामा सञ्चालन हुँदै आएका थिए। नेपाल विद्युत प्राधिकरणजस्तै यस्ता भर्टिकल्ली इन्टिग्रेटेड संस्थाहरूले आयोजनाको पहिचानदेखि विद्युत उत्पादन, प्रसारण तथा वितरणसम्मको सम्पूर्ण कार्य एउटै संस्थामार्फत सञ्चालन गर्छन्।
तर सन् १९८० पछाडि विश्वव्यापी उदारीकरणको फलस्वरूप यस्ता संस्थाहरूको पुनर्संरचना र अनबन्डलिङ सम्बन्धी बहस तीव्र हुन थाल्यो। त्यसै अनुसार अमेरिका, बेलायत, नर्वे र स्पेन लगायतका विकसित देशहरूले आफ्नो परिस्थिति अनुसार आफ्ना संस्थाहरूलाई विभिन्न स्वरूपमा विभाजन गरे।
विश्वव्यापी विद्युत क्षेत्र पुनर्संरचनाको प्रभावसँगै नेपालमा पनि नेपाल विद्युत प्राधिकरणलाई कार्यप्रकृतिको आधारमा विभाजन गर्ने विषयको औपचारिक बहस जलविद्युत विकास नीति, २०५८ मार्फत औपचारिक रूपमा प्रवेश गर्यो। सोही आधारमा त्यसपछि प्राधिकरणले आफ्ना उत्पादन, प्रसारण र वितरण सेवाहरूलाई छुट्टाछुट्टै व्यावसायिक समूहका रूपमा कार्यात्मक विभाजन (फङ्सनली अनबन्डलिङ) गर्यो र तिनीहरू छुट्टाछुट्टै व्यावसायिक सेवामूलक समूह (बिजनेस ग्रुप) मा विभाजन गरिए।
हाल यी सेवाहरू निर्देशनालयका रूपमा सञ्चालनमा छन्।
सन् २००४ देखि प्राधिकरणको लेखा विभाजन पनि लागू गरियो, यद्यपि यो मुख्य व्यवसायहरूको सञ्चालन तथा मर्मत खर्चको अलग अभिलेख राख्ने र वार्षिक प्रतिवेदन तयार गरी प्रकाशित गर्ने सीमित अभ्यासमै मात्र केन्द्रित छ।
यसैबीच प्राधिकरणले कर्पोरेट विकास योजना जारी गर्यो, जसले सन् २०२४ सम्म उत्पादन, प्रसारण र वितरणलाई कानुनी रूपमै अलग गर्ने लक्ष्य राखेको थियो। तर कोभिड–१९ महामारी, ती निर्देशनालय अन्तर्गतको सम्पत्ति मूल्यांकन तथा अन्य कानुनी जटिलताका कारण सो योजना अनुरूप कार्य हुन सकेको छैन (कुइँकेल, २०२४)।
तत्कालीन समयमा तर्जुमा गरिएको नयाँ विद्युत विधेयकले पनि एकीकृत विद्युत संस्थाहरूलाई अनिवार्य रूपमा छुट्टाछुट्टै संस्थामा विभाजन गर्ने प्रस्ताव राखेको थियो। तर दुवै सदनबाट पारित हुनुअघि उक्त विधेयक फिर्ता भएपछि प्राधिकरणको पुनर्संरचनाको बहस तत्कालका लागि टर्यो।
एकाधिकार वा विभाजित बहु–संरचना
आज पनि विश्वका धेरै विकसित तथा विकासशील मुलुकहरूमा विद्युत सेवा प्रदान गर्ने संस्थाहरू कानुनी रूपमा एकीकृत तथा एकाधिकार संरचनामै सञ्चालन भइरहेका छन्, किनभने एकीकृत संरचनामा प्राप्त हुने इकोनोमिज अफ स्कोप अर्थात् विद्युतका तीनै पूर्वाधारहरू संयुक्त रूपमा सञ्चालनबाट हुने लागत बचतका कारण यस्तो संरचना प्रायः छुट्टाछुट्टै वा विभाजित संरचना (अनबन्डल्ड) भन्दा बढी उपयुक्त मानिन्छ।
इकोनोमिज अफ स्कोप भन्नाले एउटै संस्थाभित्र विभिन्न वस्तु वा सेवाहरू संयुक्त रूपमा उत्पादन गर्दा हुने लागत बचतलाई (कस्ट सेभिङ) जनाउँछ। अर्को शब्दमा भन्नुपर्दा, उत्पादन, प्रसारण र वितरणजस्ता विद्युतसँग सम्बन्धित सम्पूर्ण कार्य एउटै संस्थाबाट सञ्चालन गर्दा छुट्टाछुट्टै संस्था बनाएर काम गर्दा लाग्ने अतिरिक्त खर्चहरू उल्लेखनीय रूपमा घटाउन सकिन्छ।
उदाहरणका लागि, अलग–अलग संस्थाका लागि आवश्यक पर्ने सञ्चालक समिति, कर्पोरेट कार्यालय, मानव संसाधन तथा वित्त व्यवस्थापन, आन्तरिक लेखा परीक्षण तथा अन्य प्रशासनिक संयन्त्रहरूमा हुने दोहोरो खर्च बचाउन सकिन्छ।
जब विद्युत उत्पादन, प्रसारण र वितरणका कामहरू छुट्टाछुट्टै संस्थामार्फत सञ्चालन गरिन्छन्, तब ती संस्थाहरूबीच निरन्तर समन्वय र सूचना आदानप्रदानमा कठिनाइ देखापर्छ, जसले निर्णय प्रक्रियामा छुट्टाछुट्टै संस्थाका सबै चरण पार गर्नुपर्ने हुँदा निर्णय प्रक्रिया लामो र जटिल बनाउँछ। यसको असर संस्थाहरूको कार्यसम्पादनमा प्रत्यक्ष रूपमा देखिन्छ।
यसै पनि विद्युत क्षेत्र संवेदनशील क्षेत्र मानिन्छ, जहाँ प्रत्येक क्षण उत्पादन र खपतबीच सन्तुलन मिलाइराख्नुपर्ने हुन्छ। त्यसैले एउटै एकीकृत संस्थाभित्र सबै काम सञ्चालन हुँदा आवश्यक सूचना छिटो र प्रभावकारी रूपमा प्रवाह हुने हुँदा निर्णय प्रक्रिया समयमै हुने र सम्पूर्ण विद्युत प्रणाली पनि बढी सहज तथा प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न सकिन्छ।
यही कारण पनि एकीकृत संरचनालाई धेरैले समन्वय, स्थायित्व र कार्यक्षमताको दृष्टिले अझ व्यावहारिक मोडलका रूपमा हेर्ने गरेका छन्।
यदि विद्युत उत्पादन, प्रसारण र वितरणलाई छुट्टाछुट्टै संस्थामा विभाजन गरियो भने ती संस्थाहरूबीच हरेक कामका लागि सम्झौता (मेमोरेन्डम अफ अन्डरस्ट्यान्डिङ, पावर पर्चेज एग्रिमेन्ट, ट्रान्समिसन सर्भिस एग्रिमेन्ट, ग्रिड कनेक्सन एग्रिमेन्ट) जस्ता औपचारिक प्रक्रिया आवश्यक पर्छ। कसले कति विद्युत खरिद गर्ने, कसले प्रसारण लाइन प्रयोग गर्ने, सेवा शुल्क कसरी निर्धारण गर्ने जस्ता विषयमा बारम्बार अलग–अलग सम्झौता गर्नुपर्ने हुन्छ।
यस्ता प्रक्रिया पूरा गर्नुपर्दा यिनले प्रशासनिक झन्झट मात्र बढाउँदैनन्, अतिरिक्त समय र खर्च पनि थपिन्छन्। अर्थशास्त्रमा यस्ता अतिरिक्त खर्चलाई ट्रान्जेक्सन कस्ट भनिन्छ।
यससँगै विभाजित संरचनामा बजारको जोखिम पनि बढी हुन सक्छ।
उदाहरणका लागि, विद्युत माग अपेक्षा अनुसार नबढ्दा वा बजार मूल्य अचानक घटबढ हुँदा त्यसको असर अलग–अलग संस्थामा फरक रूपमा पर्न सक्छ। तर एकीकृत संरचनामा भने एउटै संस्थाले समग्र प्रणाली र जोखिम व्यवस्थापन गर्न सक्ने भएकाले यस्ता उतारचढावको प्रभाव उपभोक्तामाथि तुलनात्मक रूपमा कम पर्छ।
अमेरिकामा भएका केही अध्ययनले पनि भर्टिकल्ली इन्टिग्रेटेड संस्थाहरूको सञ्चालन गर्दा छुट्टाछुट्टै संस्था भन्दा करिब बाह्र प्रतिशत लागत बचत भएको देखाएको छ (कुइँकेल, २०२४)।
धेरै विज्ञहरू सानो तथा विकासोन्मुख विद्युत प्रणाली भएका देशहरूमा समन्वय, स्थिरता तथा विभिन्न स्वार्थ भएका सरोकारवाला रहेको प्रणालीमा उपभोक्ता हितका दृष्टिले विद्युत प्राधिकरणजस्ता एकीकृत संरचनालाई अझ व्यावहारिक विकल्प मान्छन्।
यही कारण होला, धेरै देशहरूले विद्युत क्षेत्रलाई पूर्ण रूपमा विभाजन गर्नुको सट्टा समन्वय, लागत नियन्त्रण र दीर्घकालीन स्थायित्वलाई प्राथमिकता दिँदै एकीकृत संरचनालाई अझै उपयुक्त मोडलका रूपमा अपनाइरहेका छन्।
एकथरी विज्ञहरू विद्युतका सबै क्षेत्र (उत्पादन, प्रसारण र वितरण) राज्यको एउटै संस्थाले नियन्त्रण गर्दा सो क्षेत्रमा राज्यको एकाधिकार रहने, पारदर्शिता र विश्वसनीयता घट्ने, प्रतिस्पर्धा सीमित हुने तथा निजी ऊर्जा उत्पादक एवं प्रसारण पहुँचमा विभेद हुन सक्ने सम्भावना रहेको बताउँछन्।
तर नेपालको हकमा विद्युत नियमन आयोग गठन भई कार्य आरम्भ गरेको केही वर्ष भइसकेको र विद्युतको मौजुदा प्रसारण पूर्वाधारमा निजी क्षेत्रको खुला पहुँच (ओपन एक्सेस) निर्देशिका समेत जारी भएको सन्दर्भमा निजी क्षेत्रको विद्युत खरिद दर, प्रसारण संरचनामा पहुँच, महसुल निर्धारणजस्ता विषयमा विभेदको सम्भावना देखिँदैन।
पुनर्संरचनाको सम्भावित मोडल
देशको सामरिक संस्थाको पुनर्संरचना जस्तो गहन विषयमा केही अपवाद बाहेक नगण्य अध्ययन भएका छन्। जलस्रोत विकास नीति जारी भई लागू भएको दशकौं बितिसक्दा पनि प्राधिकरणलाई विभाजन गर्नुको आवश्यकता, लाभ वा सम्भावित जोखिमबारे स्पष्ट रूपमा देखाउने पर्याप्त सैद्धान्तिक वा अनुभवजन्य अध्ययनहरू भएको देखिँदैन।
हाम्रो जस्तो करिब ४५०० मेगावाट र वार्षिक १५ टेरावाट आवर (नेविप्रा, २०२५) ऊर्जा माग भएको सानो प्रणालीमा पूर्ण अनबन्डलिङ आर्थिक र प्राविधिक रूपमा फलदायी हुने देखिँदैन। त्यसका लागि कम्तीमा वार्षिक २५ टेरावाट आवर (नेविप्रा, २०२५) ऊर्जा माग हुनुपर्ने भन्ने पनि कतिपय अध्ययनले देखाएको छ (कुइँकेल, २०२४)।
नेपालको ऊर्जा क्षेत्रको वर्तमान अवस्था, बजारको आकार, संस्थागत क्षमता तथा भविष्यको विद्युत व्यापार सम्भावनालाई हेर्दा हालको नेपाल विद्युत प्राधिकरणलाई माउ संस्था (होल्डिङ कम्पनी) का रूपमा विकास गर्नुपर्ने र नियमनकारी संस्था विद्युत नियमन आयोगलाई सशक्त तथा स्वतन्त्र नियामक संस्थामा रूपान्तरण गर्ने संरचना सबैभन्दा व्यावहारिक तथा सन्तुलित विकल्प देखिन्छ।
यस प्रस्तावित मोडल अन्तर्गत उत्पादन, प्रसारण, वितरण तथा विद्युत व्यापारजस्ता कार्यहरू अलग अलग सहायक कम्पनीमार्फत सञ्चालन गरिए पनि हालको नेपाल विद्युत प्राधिकरणलाई होल्डिङ कम्पनीका रूपमा विकास गर्नुपर्ने देखिन्छ। ती सबै कम्पनीको एउटा मातृ संस्था (होल्डिङ कम्पनी) का रूपमा कार्य गर्नेछ।
साथै कम्पनीहरूको कर्पोरेट कार्यालय, मानव संसाधन व्यवस्थापन, वित्त व्यवस्थापन, आन्तरिक लेखा परीक्षणजस्ता प्रशासनिक कार्य गर्ने गरी रूपान्तरण गर्नुपर्ने हुन्छ। यसले गर्दा कम्पनीबीच रणनीतिक समन्वय, राष्ट्रिय ऊर्जा सुरक्षा तथा दीर्घकालीन योजना निर्माणमा एकरूपता कायम रहन्छ।
यसले पूर्ण अनबन्डलिङबाट उत्पन्न हुन सक्ने अतिरिक्त खर्च भार (ट्रान्जेक्सन कस्ट) कटौती गर्ने मात्र नभई संस्थागत द्वन्द्व तथा समन्वय अभावलाई न्यून गर्दै कार्यसम्पादनमा स्पष्ट जिम्मेवारी, वित्तीय पारदर्शिता तथा व्यावसायिक उत्तरदायित्व वृद्धि गर्न मद्दत पुर्याउँछ।
नेपालजस्तो विकासोन्मुख तथा तुलनात्मक रूपमा सानो विद्युत बजार भएको देशमा पूर्ण प्रतिस्पर्धात्मक बजार प्रणाली तत्काल कार्यान्वयन गर्नु चुनौतीपूर्ण हुन सक्छ, त्यसैले होल्डिङ कम्पनीको गठन र सञ्चालन व्यावहारिक सुधारको माध्यम बन्न सक्छ।
यसका साथै हालको विद्युत नियमन आयोगलाई सशक्तीकरण गरी एक सशक्त, स्वतन्त्र तथा प्राविधिक रूपमा सक्षम नियमनकारी निकायका रूपमा विकास गरी विद्युत महसुल निर्धारण, प्रसारण ग्रिडमा पहुँच, बजार अनुशासन, उपभोक्ता हित संरक्षण तथा निजी र सार्वजनिक क्षेत्रबीच निष्पक्ष समन्वय सुनिश्चित गर्न सक्ने गरी सक्षम बनाउनुपर्छ।
विशेषगरी भारत तथा बंगलादेशसँग बढ्दो क्षेत्रीय विद्युत व्यापार, निजी क्षेत्रको लगानी विस्तार तथा हरित ऊर्जा प्रवर्द्धनको सन्दर्भमा यस्तो पुनर्संरचित संरचनाले नेपाललाई प्रतिस्पर्धी, पारदर्शी र दीर्घकालीन रूपमा दिगो ऊर्जा प्रणालीतर्फ अग्रसर गराउन सहयोग पुर्याउने देखिन्छ।
(लेखक नेपाल विद्युत प्राधिकरणका उप–प्रबन्धक र विद्यावारिधिका आकांक्षी विद्यार्थी समेत हुन्।)
