नेपालको संविधानको ३०८ धारामध्ये करिब २४५ धारामा संशोधन गर्नुपर्ने सुझावसहितको पाँच सय पृष्ठको प्रतिवेदन संविधान संशोधन बहसपत्र तयार पार्ने कार्यदलले हालसालै सरकारलाई बुझाएको छ।
प्रतिवेदन सार्वजनिक भइसकेको छैन। सायद सरकारले अध्ययन गरेपछि सार्वजनिक गर्ला नै।
संविधानको लगभग ८० प्रतिशत भाग संशोधन गर्ने अहिलेको प्रस्ताव मनन गर्दा संविधान संशोधन हो कि पुनर्लेखन भन्ने जिज्ञासा उठेको छ। यसलाई संशोधनभन्दा पुनर्लेखनतर्फ उन्मुख भएको देखिन्छ।
त्यसो त कहीँकतै लिखित रूपमै संशोधन र पुनर्लेखनबीचको भिन्नताको सर्वस्वीकार्य परिभाषा नभए पनि यसको परिमाण र प्रकृति दुवैमा यसको परिभाषा निर्भर गर्छ।
सामान्यतया संशोधनमा संविधानको कुनै धाराको नमिलेको भाषा स्पष्ट पार्ने, प्रक्रियागत अन्योल हटाउने वा अनुसूचीगत अधिकार बाँडफाँटलाई व्यवहारसँग मेल खाने बनाउने लगायत काम हुन्छ।
त्यस्तै संविधानको आधारभूत ढाँचा, मूल्य–मान्यता र संरचना जोगाइराखी कमजोरी सच्याउने वा समयसापेक्ष परिमार्जन गरिन्छ।
शासकीय स्वरूप, निर्वाचन प्रणाली, राज्यको संरचना जस्ता आधारभूत विषयमा छलफल गरी राज्यशक्तिको बाँडफाँट र नागरिक–राज्य सम्बन्धकै स्वरूप बदल्ने, राष्ट्रपतिको व्यवस्था, संघीय व्यवस्थापिका र कार्यपालिका, न्यायपालिका, न्याय परिषद, संवैधानिक निकाय र स्थानीय तहका संरचनागत अध्यायमा संशोधनको सुझाव समेटिएको भनिएको बहसपत्र भने सामान्य संशोधनभन्दा पनि संविधानको नयाँ संस्करणतर्फ जान खोजेको जस्तो देखिन्छ।
नेपालको संविधान लागू भएको १० वर्षमा संशोधन गर्नुपर्ने अपरिहार्यता छ। यसको लागि सरकारको तत्परता जायज छ। तर मूल कुरा भनेको बृहत् राजनीतिक सहमतिबिना सरकारले यति फराकिलो संशोधन गर्दा यो प्रक्रिया 'लजिकल एन्डिङ' मा पुग्ला कि नपुग्ला भन्ने मूल प्रश्न अहिले बहसको विषय बन्नुपर्छ।
संवैधानिक व्यवस्था अनुरूप नै संविधान निर्माण वा संशोधनका लागि दुई तिहाइभन्दा बढी बहुमत र फराकिलो राष्ट्रिय सहमति अपरिहार्य हुन आउँछ। प्रमुख प्रतिपक्षी दलहरू संलग्न नभएको प्रक्रियामा यो बहसको आधार एउटा सन्दर्भ सामग्री त होला, प्रक्रियागत वैधतामा भने ठूलो प्रश्न उठेको छ।
त्यसो त कार्यदलका संयोजकले नै यो प्रतिवेदन एउटा सन्दर्भ सामग्रीका रूपमा प्रयोग गर्न सकिने भनेका छन्।
साझा स्वामित्व अपरिहार्य
संविधान संशोधन प्रक्रियाको सुरूआतबाटै बृहत् राजनीतिक सहमतिमा खटपट भयो, जुन हुन नपर्ने कुरा थियो। संसदमा प्रतिनिधित्व गर्ने सबै दलको सहभागिता रहने गरी मन्त्रिपरिषदले गठन गरेको कार्यदलमा कांग्रेसले सुरूदेखि नै प्रतिनिधि पठाएन। दोस्रो ठूलो प्रतिपक्ष एमालेका प्रतिनिधि नाममै सीमित रहे र कुनै छलफलमा सहभागी भएनन्।
६ बुँदे असहमति बुझाउँदै नेकपा, लोसपा, जसपा नेपाल र राष्ट्रिय जनमोर्चाका प्रतिनिधिहरू समेत यस प्रक्रियाबाट आफूलाई बाहिर राखे।
यसरी प्रमुख दलहरूले कार्यदलले कतै वर्तमान सरकारले संविधानका आधारभूत मान्यता र संरचनामै हस्तक्षेप गर्न खोजेको त होइन भनेर शंकित देखिए र त्यो शंका अहिले पनि यथावत देखिन्छ।
प्रतिवेदन तयार हुँदासम्म संसदमा प्रतिनिधित्व गर्ने आठ दलमध्ये पाँच दल यस प्रक्रियामा समावेश नहुनु भनेको यसमा साझा स्वामित्व जुटाउने कुरामा सरकार पछाडि परिसकेको छ।
रास्वपा प्रतिवेदन निर्माण प्रक्रियामा समावेश भए पनि रास्वपाभन्दा पनि सरकार संविधान संशोधनमा बढी चासो लिएको भान हुने यस प्रक्रियामा सरकारको नियत संविधान संशोधन गरेर अगाडि बढ्ने भए पनि यसका केही प्रक्रियागत त्रुटि भएको देखिन्छ।
पहिलो, कार्यदल गठनकै बेला यो सुझाव संकलन गर्ने संयन्त्र हो कि संशोधनको मस्यौदा नै तयार पार्ने निकाय हो भन्ने कुरामा कुहिरोको काग बन्यो। अर्थात् यसको उद्देश्य, कार्यक्षेत्र र कार्यविधि स्पष्ट बनाउन सकिएन, जसले प्रशस्तै अन्योल सिर्जना गर्यो।
दोस्रो, दलहरूबीच विश्वासको अभाव प्रारम्भदेखि नै देखियो। संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र, धर्मनिरपेक्षता, समावेशिता र संसदीय प्रणालीजस्ता संवेदनशील कुरामा कुनै सम्झौता नहुने कुरामा कांग्रेस र एमालेले अडान राखे भने केही साना दलले प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी वा पूर्ण समानुपातिक प्रणालीजस्ता संरचनागत परिवर्तनको मागमा आफ्नो समर्थन देखाए।
दलहरूको आ–आफ्नो अडान अस्वाभाविक होइन, तर सुरूदेखि नै राजनीतिक दलहरूको अडानमा कुनै छलफल नै गरिएन र सहमतिको बिन्दु खोजिएन।
कार्यदल वा सरकारको अपरिपक्वता यहीँनेर स्पष्ट देखियो।
तेस्रो, कार्यदलको नेतृत्व र संरचना आफै विवादास्पद रह्यो। प्रतिपक्ष दलहरूले प्रधानमन्त्रीका राजनीतिक सल्लाहकारको संयोजकत्वमा गठित कार्यदललाई अन्य दलहरूले तटस्थभन्दा पनि सत्तापक्षीय संयन्त्रका रूपमा हेर्नुले सुरूदेखि नै विश्वासको संकट सिर्जना गर्यो।
प्राविधिक हिसाबले पनि अहिले रास्वपाले मात्र चाहेर संविधान संशोधन हुन असम्भव छ। संघीय संसदका दुवै सदनमा तत्काल कायम रहेको कुल सदस्य संख्याको कम्तीमा दुई तिहाइ बहुमत चाहिने संवैधानिक प्रावधान अनुसार रास्वपाको प्रतिनिधिसभामा हैसियत ठूलो भए पनि राष्ट्रियसभामा प्रतिनिधित्व शून्य छ।
कम्तीमा कांग्रेस वा एमालेमध्ये कुनै एक ठूलो दलको साथ भए मात्र दुई तिहाइ जुटाउन सम्भव देखिन्छ। यस प्राविधिक मुद्दालाई कार्यदलले सुरूमै आफूलाई एउटा ठूलो राजनीतिक सहमतिसहित अगाडि बढाउन सकेन। व्यवहारमा साझा स्वामित्व सधैं सम्भव हुँदैन। तर गणितीय हिसाबमा पनि बहुसंख्यकको स्वामित्व हुने अवस्था हालसम्म देखिँदैन।
यसरी अन्य दलहरूलाई सँगै लैजाने कुरामा सरकारको दम्भ बढी जिम्मेवार होला, तर प्रतिपक्षको घुर्की पनि कम देखिँदैन।
प्रदेशमा सत्तारूढ दलको सीमितता
प्रदेशको सीमा, नाम वा अधिकारसँग सम्बन्धित संशोधन प्रस्ताव सम्बन्धित प्रदेशसभामा समेत रायका लागि पठाउनुपर्ने व्यवस्था संविधानको धारा २७४ ले स्पष्ट भनेको छ। सातै प्रदेशसभाबाट समेत सहमति जुटाउनुपर्ने हुँदा यो प्रक्रिया लामो, पट्यारलाग्दो र जटिल बनाएको छ।
त्यसो त संघीयतालाई केन्द्रीकृत हस्तक्षेपबाट जोगाउने कवचका रूपमा राखिएको हो भन्ने बुझ्न सकिन्छ। तर यसले संशोधन प्रक्रियालाई राजनीतिक रूपमा जटिल बनाएको छ।
संघीय संयुक्त संसदमा गणितीय रूपमा दुई तिहाइ नभएको सरकारले लचकता अपनाएर सुरूदेखि नै कम्तीमा पनि मूलधारका तीन ठूला दलहरू—कांग्रेस, एमाले र नेकपालाई साथमा लिएर हिँडेको भए राम्रो हुन्थ्यो।
प्रतिपक्ष दलहरूको साथबिना संशोधन संख्यात्मक रूपमै असम्भव परिस्थितिमा तिनै दलहरू नै सुरूमै यस प्रक्रियाबाट आफूलाई अलग राख्नुले संविधान संशोधनमा अन्योल सिर्जना भएको छ। यसमा सरकारको लचकता अपरिहार्य देखिन्छ।
प्रारम्भिक प्रतिवेदन बहसको आधार सामग्री मात्र हो भने प्रतिपक्षले यसलाई अन्यथा लिनु हुँदैन।
यसरी हेर्दा बृहत् राजनीतिक सहमतिमा संविधान संशोधन आयोग बनाउनुपर्ने र उक्त आयोगले प्रतिवेदनलाई मूल सन्दर्भ सामग्रीका रूपमा प्रयोग गर्ने कुरा बढी व्यावहारिक हुन्छ। किनभने यो प्रतिवेदन आफैमा कानुनी दस्तावेज होइन।
तर मूल कुरा भनेको प्रक्रियागत पारदर्शिता, संस्थागत जबाफदेहिता र दलगत सहभागिताबिना यो असम्भव छ।
स्थानीय निर्वाचनअघि संशोधन सम्भव होला?
देशमा कुनै चामत्कारिक राजनीतिक परिवर्तन नभए आगामी स्थानीय तह निर्वाचन आउन १० महिना बाँकी छ। निर्वाचन नजिकिँदै गर्दा त्योभन्दा अगावै संविधान संशोधन टुंग्याउने हतार सरकारमा देखिनु अस्वाभाविक होइन।
किनभने निर्वाचन प्रणाली, स्थानीय तहको संरचना वा जनप्रतिनिधि संख्या सम्बन्धी परिवर्तन भए त्यसको गहिरो असर आगामी निर्वाचनमा पर्छ।
स्थानीय सरकारको संख्या र प्रदेश तहका जनप्रतिनिधिको संख्या कटौती गर्नुपर्ने सुझाव समेत परेको भनिएको यस प्रतिवेदन अनुसार आगामी निर्वाचनअघि संविधान संशोधन गर्नु फलामको चिउरा चपाउनु सरह हो।
यस किसिमको हतारले नै संविधान संशोधनजस्तो संवेदनशील प्रक्रिया सहज बनाउने कुरामा शंका गर्ने प्रशस्त आधारहरू देखिन्छन्।
दुई तिहाइ बहुमत जुटाउन आवश्यक राजनीतिक सहमति निर्माण आफैमा लामो समय लाग्ने विषय हो। प्रमुख प्रतिपक्षी दलहरू नै छलफलबाट बाहिर भएको अवस्थामा स्थानीय निर्वाचनअघि नै संशोधन टुंग्याउने सम्भावना यथार्थपरकभन्दा धेरै टाढा लाग्छ। असम्भव त नभनिहालौं, तर सहज देखिँदैन।
हतारमा अगाडि बढाइएको संशोधन प्रक्रिया विवादास्पद बनेर कहीँकतै निर्वाचनको वैधतामाथि नै प्रश्न खडा हुने स्थिति नआओस्।
त्यसैले हतारभन्दा तयारी र राजनीतिक बृहत् सहमतिलाई शुभारम्भ गर्न कुनै ढिलाइ नगर्दा मात्र दीर्घकालीन दृष्टिले बढी विवेकसम्मत हुन्छ।
यसका लागि सरकारको प्रतिनिधिसभाको करिब दुई तिहाइको दम्भ त्यागी लचक हुने र प्रतिपक्ष दलहरूले पनि आफ्नो हठ बिर्सेर सहकार्य गर्न सके मात्र परिणाम सकारात्मक आउन सक्छ।
सरकार अहम होइन, लचकता देखाऊ
सरकार उदार र लचक भएर केही प्रक्रियाहरू सुरू गर्न ढिलो गर्नु हुँदैन।
पहिलो, अहिलेको प्रतिवेदनलाई सन्दर्भ सामग्रीका रूपमा मात्र प्रयोग गर्ने दस्तावेज हो भनी अरू सरोकारवालाहरूलाई राजनीतिक प्रतिबद्धता देखाउनु पर्छ। यसका लागि सरकारले प्रधानमन्त्री र सत्तारूढ दलका शीर्ष नेतृत्वकै तहबाट कांग्रेस, एमाले र अन्य दलहरूसँग छुट्टाछुट्टै र क्रमशः संयुक्त घनिभूत संवाद सुरू गर्न ढिलाइ गर्नु हुँदैन।
दोस्रो, संशोधनका लागि सबै संसदीय दलको बाध्यकारी सहभागिता हुने गरी एक छुट्टै संवैधानिक आयोग वा उच्चस्तरीय राजनीतिक संयन्त्र गठन गर्नु अपरिहार्य हुन्छ।
तेस्रो, अहिलेको बहसपत्रले सिफारिस गरेको करिब २४५ धारामा एकै पटक संशोधन गर्न खोजे प्यान्डोराज बक्स खोलेजस्तो हुन सक्छ। संशोधन गर्ने विषयलाई प्राथमिकीकरण नगरी हुँदै हुँदैन।
जुन जुन विषयहरू 'लो ह्याङगिङ फ्रुट्स' (जुन धेरै मेहनत नगरी, थोरै प्रयासमै प्राप्त गर्न सकिन्छ) अर्थात् दलहरूबीच पहिले नै सहमति भएका विषयहरूमा सहमति जनाउँदै जानु बढी व्यावहारिक हुन्छ।
यसको उदाहरणमा समानुपातिक सूची छनोट प्रक्रिया सुधार, संविधानको अनुसूचीमा भएको अस्पष्टतालाई विस्तृतीकरण गरेर अधिकार बाँडफाँटको व्याख्या गर्ने, स्थानीय तहको संख्या घटाउने, प्रदेशलाई बढी चुस्त बनाउन पुनर्संरचना गर्ने जस्ता विषयहरू हुन सक्छन्।
त्यसलाई पहिलो चरणमा अघि बढाई एउटा सहमतिको वातावरण बनिसकेपछि अन्य विवादास्पद संरचनागत विषयमा प्रवेश गर्न बढी व्यावहारिक हुन्छ।
उदाहरणका रूपमा शासकीय स्वरूप र निर्वाचन प्रणालीजस्ता संघीयताको भविष्यलाई प्रत्यक्ष प्रभाव पार्ने धारहरूलाई लचकतासहित फराकिलो र दीर्घकालीन संवादका लागि छुट्ट्याउनुले कार्यान्वयनमा सहजता हुन्छ।
चरण चरणमा संविधान संशोधन गर्दा राजनीतिक सहमति हुन्छ भने, त्यस विधिलाई पनि सोच्नुपर्ने हुन्छ।
चौथो र महत्त्वपूर्ण कुरा भनेको हरेक प्रक्रियाका चरणहरू पूर्ण रूपमा सार्वजनिक र पारदर्शी बनाउन सकिएन भने नेपालजस्तो संवेदनशील देशमा संविधान संशोधनको यात्रा अगाडि बढ्न सक्दैन।
सबै सरोकारवालाहरूलाई संविधान गोप्य रूपमा पुनर्लेखन गरिँदै छ भन्ने आशंका समाप्त गर्न पूर्ण र खुला पारदर्शिता अपनाउनुपर्छ।
प्रतिपक्ष घुर्की होइन, जिम्मेवारी बन
सरकार अभिभावकको हिसाबले इमानदारीपूर्वक र सहभागितात्मक नेतृत्व गर्नैपर्छ। प्रतिपक्ष दलहरूको काम सरकारका कमजोरी औंल्याउने त हुँदै हो, त्यसमा रचनात्मक र सिर्जनात्मक आलोचनाको महत्त्व त्यत्तिकै हुन्छ।
प्रतिपक्षी दलहरूको भूमिकालाई आलोचनात्मक दृष्टिले हेर्न सकिएन भने सत्तापक्ष र प्रतिपक्षको सहकार्य कठिन हुन्छ।
सरकारको व्यवहारले प्रतिपक्ष दल कार्यदलबाट बाहिरिनु आफैमा अनुचित नहोला, तर बाहिरिएपछि वैकल्पिक संवाद संयन्त्र प्रस्ताव नगर्नु वा आफ्नै ढंगले छलफल अगाडि नबढाउनु जिम्मेवारीबाट पन्छिनुजस्तै देखिन्छ। यो कामलाई सोच्नुपर्ने देखिन्छ।
कांग्रेसले आफ्नै अध्ययन तथा सुझाव समिति गठन गरी कानुनविद, नागरिक समाज र विज्ञहरूसँग छलफल गरेर प्रारम्भिक धारणा सार्वजनिक गरेको सकारात्मक कदम मान्न सकिन्छ। यसलाई थप औपचारिक अन्तरदलीय संवादमा रूपान्तरण गर्ने पहल गर्न सके सकारात्मक परिणाम आउन सक्छ।
त्यसो त निर्वाचनको अनपेक्षित परिणाम र आन्तरिक कलहबाट प्रतिपक्ष दलहरू अलिकति शिथिल देखिएका छन्। र पनि सरकारले गरेको प्रक्रियामा कमी कमजोरीहरूको विकल्पमा आफ्नो प्रस्ताव नराख्नु भनेको प्रतिपक्ष आफ्नो संवैधानिक दायित्वबाट पन्छिनु हो।
देशलाई सुधारमार्गमा लैजान संविधान संशोधन कुनै एक पक्षको मात्र दायित्व होइन। सरकारले लचक भएर उदार मनले ढोका खोल्ने र प्रतिपक्षले रचनात्मक सहयोग र सहभागितामा सहकार्य गर्नुपर्छ।
सत्तापक्ष र प्रतिपक्षको सहमति नभई प्रक्रिया अघि बढ्दैन। जबसम्म दुवैतर्फबाट सक्रिय पहल हुँदैन, तबसम्म एकअर्कालाई दोष थुपार्ने राजनीतिक चक्र मात्र दोहोरिइरहनेछ।
संविधान संशोधन, दिगो शान्ति र विकास
संविधान संशोधन कुनै प्राविधिक कानुनी अभ्यास र धाराहरू पुनर्लेखन वा पुष्टि गर्नु मात्र होइन। यसको सफलता वा असफलताले मुलुकको दीर्घकालीन राजनीतिक स्थिरताको मार्ग अगाडि बढ्छ।
राजनीतिक व्यवस्थाप्रतिको जनविश्वास निरन्तर बढाउन संविधान सहमतिबाट हुनुपर्छ भन्ने कुरामा दुई मत हुँदैन।
नेपालले केही वर्षदेखि लगातार भोगेको राजनीतिक अस्थिरताको मूल कारणहरूमध्ये संवैधानिक र संरचनागत विषयमा दलहरूबीचको असहमति हो।
उक्त असहमतिले प्रत्यक्ष रूपमा लगानीको वातावरण, नीतिको निरन्तरता वा स्थायित्व र समग्र सुशासनमा सकारात्मक असर पार्न सकेको छैन।
यसरी हेर्दा अहिलेको संविधान संशोधन भनेको संवैधानिक र संरचनागत विषयमा दलहरूबीचको असहमतिलाई कम गराउने सुन्दर अवसर पनि हो।
यसलाई सकारात्मक अवसरका रूपमा लिऔं।
यदि वर्तमान सरकारले सरोकारवाला दलहरूलाई बाहिर राखेरै प्रक्रिया अघि बढायो भने दीर्घकालमा संविधानको वैधताप्रति नै प्रश्न उठाउने आधार तयार पार्ने मात्र नभई नेपालका लागि अवसरभन्दा द्वन्द्वको बीजारोपण हुन सक्छ।
नेपालले अर्को द्वन्द्व धान्न सक्ने स्थिति नै छैन। दिगो शान्ति भनेको युद्ध रोकेर वा हतियार बुझाएर मात्र आउने होइन। दिगो शान्ति निरन्तर राजनीतिक सहमति र संस्थागत विश्वासको निर्माणबाट मात्र दिगो बनाउन सकिन्छ।
संवेदनशील राजनीतिक अवस्था भएको नेपालमा संविधान संशोधन प्रक्रिया विभाजनकारी बन्यो भने त्यसले शान्ति प्रक्रियाकै आधारभूत उपलब्धिहरूलाई समेत कमजोर बनाउन सक्छ।
कार्यदलको प्रतिवेदनले संविधान संशोधनका लागि प्राविधिक रूपमा उपयोगी सामग्री प्रतिवेदनका रूपमा अगाडि ल्याएको छ। तर राजनीतिक रूपमा यसले साझा स्वामित्व निर्माण गर्ने अवसर अझै पनि प्रशस्तै छन्।
पाँच सय पृष्ठको प्रतिवेदन, ४४ हजारभन्दा बढी सुझाव र १५० भन्दा बढी संस्थासँग परामर्श गरिएको भनिएको प्रक्रिया अर्थात् कार्यदलले गरेको काम प्राविधिक प्रमाण होलान्।
कार्यदलले गरेको मेहनत पनि नबिर्सौं।
अब बालेन सरकारले प्रतिवेदनलाई सन्दर्भ सामग्रीका रूपमा प्रयोग गर्न, दलहरूसँग संवाद गर्न आजैबाट सुरू गर्न र छाती ठूलो बनाएर बृहत् राजनीतिक सहमति निर्माण गरेरै संशोधन प्रक्रिया अघि बढ्न ढिला गर्नु हुँदैन।
र, प्रतिपक्षले पनि घुर्की र हिजो सरकारले गरेका प्रक्रियागत त्रुटिलाई मुद्दा नबनाई आफ्नो वैकल्पिक प्रस्तावसहित त्यो संवादमा सक्रिय सहभागी हुनुपर्छ।
यसका लागि कम्तीमा सरकारले आफ्नो बहुमतको दम्भ र अहम त्याग्ने र प्रतिपक्ष दलहरूले घुर्की नदेखाई आलोचनासहित रचनात्मक सहयोग र सहभागिता गरे मात्र अहिलेको समस्याको दिगो रूपमा समाधान भएर दिगो शान्ति र राजनीतिक स्थिरतातर्फ देश अगाडि बढ्न सक्छ।
***
(लेखक रमेश अधिकारीले तीन दशक सुशासन तथा निर्वाचन प्रक्रियामा नेपालसहित श्रीलंका र अफगानिस्तानमा काम गरेका छन्। उनका अन्य लेख पढ्न यहाँ क्लिक गर्नुहोस्।)
