नेपाल कति बन्यो, कति बिग्रियो- १६
नेपाल कति बन्यो, कति बिग्रियो भन्ने बहसको एउटा अति नै महत्त्वपूर्ण पाटो हाम्रो सार्वजनिक प्रशासन पनि हो।
किनभने प्रशासन स्थायी सरकार हो।
भनिन्छ — राजनीतिगुणको प्रशासन हुन्छ। राजनीतिले बिगारे वा बनाए, जे गरे पनि राज्यको अभिन्न संरचनाका रूपमा प्रशासन सधैं कायम रहन्छ। र, त्यसले धेरै हदसम्म राज्यको चरित्र निर्धारण गर्छ।
बहुदलीय व्यवस्था आएपछिका तीस वर्षमा नेपालको प्रशासन कति बन्यो वा बिग्रियो भन्ने कुराले यो समयमा नेपाल कति बन्यो वा बिग्रियो भन्ने एउटा महत्त्वपूर्ण तस्बिर पक्कै देखाउँछ।
बहुदलपछिको प्रशासनको कुरा गर्नुअघि म सात सालदेखि पञ्चायतकालसम्मको प्रशासनको कुरा गर्छु। त्यसले हाम्रो सार्वजनिक प्रशासन कसरी सुरू भयो, बहुदलकालसम्म आउँदा त्यसको चरित्र कस्तो थियो, त्यसले कस्तो विरासत बोकेको थियो र अहिले हाम्रो प्रशासन किन यस्तो छ भन्ने बुझ्न केही मद्दत गर्छ भन्ने मलाई लाग्छ।
सात सालदेखि पञ्चायतकालसम्मको प्रशासन
नेपालमा सात सालको राजनीतिक परिवर्तन हुनुअघि आधुनिक प्रशासन नै थिएन। भारतको मुगल सम्राट र जापानको शोगुनेट प्रशासनको नक्कल गरिएको प्रशासन शासकप्रति बफादार सेवकहरूको समूह मात्र थियो।
चिनियाँ मूलका अमेरिकी राजनीतिशास्त्री एफ डब्लु रिग्सले भनेजस्तै 'फ्युज्ड मोडल' को कर्मचारीतन्त्र थियो र सरकारी कार्यालयहरू सार्वजनिक निकायभन्दा शाह वा राणाका 'च्याम्बर' जस्तै थिए।
२००७ सालको जनक्रान्तिले नेपालमा प्रजातन्त्र मात्र दिएन — सामाजिक, आर्थिक र राजनीतिक रूपान्तरणलाई चाहिने 'आवश्यक परिस्थिति (क्रिटिकल जंक्चर)' पनि सिर्जना गरिदियो। यो यस्तो अवस्था हो, जसले विद्यमान संस्था र संस्कारहरूमा आमूल परिवर्तन गर्न सम्भव हुन्छ।
यो राजनीतिक परिवर्तनपछि प्रशासन संयन्त्रलाई आधुनिक रूप दिन सुरू गरियो। राणाकालीन कार्यालयहरू खारेज गरिए। सिंहदरबारलाई केन्द्रीय सचिवालय बनाइयो। सिंहदरबार यसअघि राणा प्रधानमन्त्रीको सरकारी निवास र कार्यालय थियो। २००७ फागुन ७ गते प्रजातान्त्रिक सरकार गठन हुनासाथ राणा प्रधानमन्त्रीले सपरिवार सिंहदरबार छाडे।
त्यस बेलाको एउटा रोचक प्रसंग लोक सेवा आयोगका पूर्वसचिव भुवनमान सिंह प्रधानले आयोगको स्वर्ण जयन्ती स्मारिकामा लेख्नुभएको छ — यसै मौकामा सबै सर्वसाधारणलाई सिंहदरबारभित्रका सबै खोपी र कोठाहरू चहारेर हेर्न चार दिनसम्म खुला गरियो। हेर्न आउने केही केहीले राणाप्रतिको रिसको झोँकमा धेरै बहुमूल्य सामानहरू तोडफोड गरिदिए।
नेपालको इतिहासमै पहिलो जननिर्वाचित सरकार गठन भएपछि मन्त्रालय र विभागहरू गठन गर्न थालियो। दस मन्त्रालय गठन गरी राणा र नेपाली कांग्रेसको भागमा आधाआधा पारियो। मन्त्रीहरूलाई आफूले रोजेको सचिव, उपसचिव, सहायक सचिव र अधिकृत नियुक्ति गर्ने अधिकार दिइएको थियो।
राणाहरूले सैनिक अधिकारीहरूलाई सचिवमा ल्याए भने कांग्रेसले विश्वविद्यालयका प्राध्यापकहरूलाई नियुक्ति गर्यो। त्यो बेला भवनाथ शर्मा, प्रद्युम्नलाल राजभण्डारी, कुलनाथ लोहनी जस्ता युवाहरू प्राध्यापकबाट ल्याइएका थिए। तल्ला पदहरूमा भने राणाकालीन कर्मचारीहरू कायम भए। त्यसैले प्रशासनिक क्षेत्रमा त्यस बेला 'ठिटो जर्नेल, बुढो सिपाही' भन्ने गरिन्थ्यो।
त्यो बेला सबभन्दा शक्तिशाली मन्त्रालय गृह मन्त्रालय बन्न पुग्यो। किनभने, यो मन्त्रालयले न्यायालय र कर्मचारी प्रशासनको सबै काम गर्थ्यो। त्यो बेला छुट्टै र स्वतन्त्र न्यायालय नै थिएन। पछि २००८ सालमा प्रधान न्यायालय ऐन जारी भए पनि २०१३ सालमा मात्र सर्वोच्च अदालत गठन भई स्वतन्त्र न्यायपालिकाको काम गर्न थालेको हो।
तत्कालीन गृहमन्त्री विश्वेश्वरप्रसाद (बिपी) कोइरालाले सरकारिया जागिरदारले कुनै पनि राजनीतिक दल वा संस्थामा भाग लिन नपाउने आदेश जारी गरेका थिए। कर्मचारीले युनियन खोल्न, राजनीति गर्न नपाउने भनी गजेटमा सूचना प्रकाशन गरेका थिए। प्रशासनलाई राजनीतिबाट मुक्त राख्न यो व्यवस्था गरिएपछि यसैलाई निहुँ बनाइ 'अखिल नेपाल न्यून वैतनिक संघ' ले २००९ जेठ १९ मा हड्ताल घोषणा गर्यो।
त्यो संघका अध्यक्ष केशरबहादुर मास्के र सचिव महेश्वरमान छोंचू श्रेष्ठ थिए। सात दिनसम्म चलेको उक्त हड्तालमा तत्कालीन नेपाल कम्युनिस्ट पार्टीका कार्यकर्ता खुलेआम जुलुसमा सहभागी भएपछि राजनीतिकरण हुन पुगेको थियो। तलब बढाइएको घोषणा भएपछि हड्ताल समाप्त भयो। संघमाथि प्रतिबन्ध लगाइयो। यसका नेताहरूको जागिर थामिएन। महेश्वरमान कम्युनिस्ट पार्टीको संगठनमा लागे।
कर्मचारीतन्त्रको राजनीतिकरण यहीँबाट सुरू भएको मानिन्छ।
निजामती प्रशासनलाई निष्पक्ष, तटस्थ र मेरिटमा आधारित बनाउन २००८ असार १ गते 'पब्लिक सर्भिस कमिसन' गठन गरिएको थियो। तर यो संस्था त्यस बेलाको अन्तरिमकालमा प्रभावकारी हुन सकेन।
यस सम्बन्धमा पूर्वसचिव प्रधानले लेख्नुभएको छ — ग्याजेटेड पद भए क्याबिनेटले र अरू भए सेक्रेटरी वा डाइरेक्टरले भर्ना गर्ने अधिकार पाए। कमिसनमा शिक्षक, डाक्टर, इञ्जिनियर जस्ता प्राविधिक पद र प्रशासनतर्फ दोस्रो दर्जाको कारिन्दा पद मात्र पठाउने गरे। पब्लिक सर्भिस कमिसनमा पठाउनुपर्ने वैधानिक व्यवस्था भए पनि पछि पुनर्गठनमा ठहरेबमोजिम हुने गरी भनेर धमाधम भर्ना गर्न थाले। बढुवा पनि सोही प्रकारले गर्न थाले।
२०१५ सालसम्मको अवधिमा गठन गरिएका मन्त्रिपरिषद र शाही परामर्श समितिहरूले आफ्ना मानिसहरू सरकारी सेवामा छिराउने होडबाजी नै गरेको देखिन्छ। विकास समिति ऐन-२०१३ जारी भएपछि विकासतर्फ भन्दै आफूनिकट व्यक्तिहरू भर्ना गर्ने क्रम बढ्न थाल्यो।
त्यस बखत एउटा भनाइ नै चर्चित थियो — कमिसन बाइ ओमिसन।
यसरी बिस्तारै प्रशासन संयन्त्र राजनीतिको प्यादा जस्तै हुन थाल्यो र राजनीतिले प्रशासनमा नराम्ररी खेल्न सुरू गरेको देखियो। बडाहाकिम पदलाई शाही परामर्श समितिले निजामती पदबाट अलग गर्यो। १६ बडाहाकिमलाई बर्खास्त गरी शाह र राणाहरूबाट नयाँ नियुक्ति गरियो। २०१३ सालको टंकप्रसाद आचार्यको अध्यक्षताको 'स्क्रिनिङ कमिटी' होस् वा केआई सिंहको प्रशासन शुद्धीकरण भनिएको कदम होस्, कसैले कमिसनको परामर्श लिन आवश्यक ठानेनन्।
२०१६ सालको जननिर्वाचित सरकारले प्रशासनिक पुनर्गठनको काम सुरू गर्यो। तर यसमा नातावाद र कृपावाद हाबी भएको भन्दै लोक सेवा आयोगले आफ्नो पहिलो प्रतिवेदनमा आपत्ति जनायो। त्यसपछि प्रधानमन्त्री र आयोग अध्यक्षबीच सहमति भई परीक्षा लिन सुरू भयो। यसपछि मात्र आयोग क्रियाशील हुन सकेको थियो।
जननिर्वाचित सरकार अपदस्थ गरी राजा महेन्द्र शाहले २०१७ साल पुस १ गते सैनिक 'कू' द्वारा शासन आफ्नो हातमा लिएपछि व्यापक रूपमा कर्मचारी पजनीको काम गरे। आफू अनुकूल भर्ना र खोसुवा गर्न उनले 'लोक सेवा आयोग बन्देज नियम- २०१७' जारी गरे। उनले २०१७ पुस २५ देखि २०१८ जेठ मसान्तसम्म लोक सेवा आयोगलाई निलम्बन गरेका थिए।
यस घटनाका प्रत्यक्षदर्शी पूर्वसचिव गोरक्षबहादुर न्हुँछे प्रधानले 'नेपाल राष्ट्रिय साप्ताहिक' को २०७३ फागुन ३० को अन्तर्वार्तामा मार्मिक चित्र प्रस्तुत गरेका छन्।
उनकै शब्दमा — राजा महेन्द्रले सैनिक 'कू' द्वारा निर्वाचित सरकार अपदस्थ गरेको झन्डै पाँच महिनापछि कर्मचारी पजनी गरे। २०१८ सालमा एकैपटक १३ जना सचिव हटाइए। राजपत्रांकित र राजपत्र अनंकित थुप्रै पुराना कर्मचारीहरू बर्खास्त गरे। यसको औचित्य सावित गर्न महेन्द्रले सार्वजनिक घोषणामा भनेका थिए- 'नीति र दया भनेका नदीका दुई किनारा हुन्। यिनीहरू कहिल्यै जुट्न सक्दैनन्। मलाई यत्तिका कर्मचारी हटाउनुपरेकोमा दुःख लागेको छ। तर कुनै नीतिअनुसार गर्नुपरेकाले त्यसमा दुःख मनाउन भएन।'
यो पुनर्गठनमा पद खोसिनेमा योगप्रसाद उपाध्याय थिए जो पछि नेपाली कांग्रेसका नेता र गृहमन्त्री भए। पद खोसिनेमा अर्का कृष्णप्रसाद घिमिरे थिए जो पछि महान्यायाधिवक्ता नियुक्त भए।
अर्का अवकाश पाउने हिमालय शमशेर जबराले आफ्नो किताब 'सम्झना र चिन्तन' मा भन्नुभएको छ — अकस्मात पुस १ को काण्ड भयो (राजा महेन्द्रले कू गरेको)। त्यसको केही समयपछि कतिपय उच्च पदाधिकारीका साथै मलाई पनि कार्यभारबाट मुक्त गरियो।
राजा महेन्द्रको पालामा राजनीतिक नियुक्ति र विकासका कर्मचारीका नाममा बर्कोभित्रबाट आफ्ना मानिस सरकारी पदमा छिराउने र पछि सामान्य प्रक्रियाबाट लोक सेवा आयोगले स्थायी गरिदिने क्रम बढेको थियो। अञ्चलाधीश, भूमि सुधार अधिकारी, पञ्चायत निर्देशन अधिकारी आदि नाममा राजनीतिक नियुक्ति गरेर प्रशासनमार्फत पञ्चायती व्यवस्था टिकाउन खोजेको देखिन्छ।
लोक सेवा आयोगको खुला प्रतिस्पर्धामा छानिएकाहरूलाई नियुक्ति दिनुअघि प्रहरी प्रतिवेदन लिनुपर्ने अनिवार्य व्यवस्था गरियो। पञ्चायती व्यवस्थाप्रति प्रतिबद्ध संरक्षित कर्मचारीतन्त्र थियो त्यस बेलाको प्रशासन। राजाले कर्मचारीतन्त्र चलाउन खोजेका थिए। सरकारका मन्त्रीहरू नाम मात्रका थिए। दरबारका सचिवहरूसँग राम्रो सम्बन्ध भएका सचिवहरूसँग मन्त्रीहरू समेत डराउँथे।
पूर्वप्रशासक रामचन्द्र शर्मा पौडेलले आफ्नो संस्मरण 'उहिलेका खुइलिएका कुरा' मा यस्तै रोचक प्रसंग लेख्नुभएको छ — प्रधानमन्त्री मरिचमान सिंह श्रेष्ठ अलि हठी स्वभावका थिए। दरबारका सचिवहरू पनि उनलाई दबाब दिन हच्किन्थे। उनले 'गुनासो कार्यक्रम' चलाएका थिए। एकपटक मालपोतका एक हाकिमका बारेमा धेरै गुनासा आएपछि मरिचमानले 'म राजासँग बिन्ती गर्छु, खोस्नपर्छ' भने। तर पाँच दिनपछि 'मैले सार्न पनि सकिनँ, खोस्न त परै जाओस्' भनेका थिए। पद खोस्न नसकिएको कर्मचारी दरबारको टाढाको नाता पर्ने महिला थिइन्। पञ्चायतकालको पछिल्लो अवधिमा हुकुम प्रमांगीबाट बढुवा गर्ने क्रम निकै बढेको थियो। यसले गर्दा योग्य व्यक्तिहरू पदोन्नतिबाट बञ्चित हुनुपरेको थियो। 'कविता काण्ड' यसको उदाहरण थियो। राजाको सवारी शिविरमा कविता सुनाउनेहरू हुकुम प्रमांगीबाट बढुवा भएका थिए। एक स्पेनिस भाषा जान्नेलाई परराष्ट्र सेवामा सिधै प्रवेश गराएकोदेखि अनेकौं योग्यता प्रणाली विपरीतका कामहरू हुकुमबाट भएका थिए।
उल्लिखित सन्दर्भ किन उद्धरण गरिएको हो भने, प्रशासनको राजनीतिकरण भनेको योग्यताभन्दा राजनीतिक र सामाजिक आधारमा भर्ना, पदोन्नति र सरूवा गर्नु हो। यो गलत काम दलीय प्रणालीमा दलका अनुचरहरूका लागि गरिन्छ भने दलबिहीन व्यवस्थामा व्यवस्थाका अन्ध-समर्थकहरूलाई गरिन्छ।
त्यस बेलाको प्रशासनको सबल पक्ष भनेको यो संस्था अत्यन्त सबल र सुदृढ थियो। राजाको विश्वास पाएका प्रशासकहरू मन्त्री र सांसदहरूलाई दुई कौडीका पनि मान्दैन थिए। प्रशासन साँच्चै अनुशासित थियो। जनतामाथि भने यसले शासन शैलीमा सेवा दिन्थ्यो। पदसोपानको आदेशको एकता यति कडा थियो कि सचिव र महानिर्देशकसँग भेट्नु अधिक तहहरूका लागि पनि निकै कठिन मानिन्थ्यो। प्रमुख जिल्ला अधिकारीदेखि निर्देशकसम्मका पदहरूमा सरूवा गर्न दरबारमा जाहेर गर्नुपर्थ्यो।
अहिलेको जस्तो मन्त्री फेरिनासाथ हुने सरूवा आतंक थिएन। खुलेआम भ्रष्टाचार पनि थिएन। कर्मचारीमाथि 'पर्चा प्रणाली' को तरबार झुन्ड्याइएको हुन्थ्यो। यो प्रणालीले तर्साउने अस्त्रका रूपमा काम गर्ने भएकाले कर्मचारीको मनोबल गिरेको थियो। पेन्सन पाकेको जुनसुकै कर्मचारीलाई अवकाश दिन सक्ने निजामती सेवा नियमावलीको व्यवस्थाले भ्रष्ट कर्मचारी हटाउन सहज बनाइदिएको थियो। एकपटकको कर्मचारी अवकाशमा राजाका पुरोहित खलकका व्यक्ति समेत परेका थिए।
पर्चाद्वारा पटकपटक कर्मचारी बर्खास्त गरिन्थे। कहिलेकाहीँ एक व्यक्तिको पद खोसिनुपर्नेमा अर्को व्यक्तिको खोसिन्थ्यो। यस्ता घटनाबारे प्रशासनभित्र पछिसम्म पनि चर्चा हुन्थ्यो। डाक्टर तुलसी गिरी प्रधानमन्त्री भएका बेला टाइपमा इकार-उकारमा फरक परेकैले एक निर्देशकको पद खोसिनुपर्नेमा अर्कैको खोसिएको नमिठो सन्दर्भ पुराना कर्मचारीहरू सुनाउँथे। २०४५ सालको भुइँचालोको क्षति निरीक्षण गर्न जाँदा पाँचथरका स्थानीय विकास अधिकारीलाई बर्खास्त गरिएको सूचना प्रकाशित भएपछि उही नामको अर्को कर्मचारी बर्खास्तमा परेको उदाहरण रोचक छ!
पछि भेषबहादुर थापाको अध्यक्षताको प्रशासन सुधार आयोगले राजनीतिक नियुक्ति बन्द गर्न सुझाव दिएपछि अञ्चलाधीशबाहेक अरू पदमा राजनीतिक नियुक्ति बन्द गरियो। राजनीतिक नियुक्ति बन्द हुनु निजामती सेवाका लागि कोशेढुंगा थियो।
पर्चा प्रणाली भने बहुदलीय व्यवस्था पुनर्स्थापनाको सुरूकालसम्मै थियो।
राजनीतिक आधारमा पर्चाबाट अवकाश दिइएको सबभन्दा नराम्रो उदाहरण जनमत संग्रहपछिको हो भन्न सकिन्छ। २०३७ सालमा बहुदललाई समर्थन गरेको अभियोगमा थुप्रै कर्मचारीको पद खोसियो। सिरहाको एउटा केन्द्रमा पञ्चायतलाई एक मत पनि नआएपछि त्यहाँ खटिने सबै कर्मचारीलाई अवकाश दिइयो। प्रमुख जिल्ला अधिकारी (सिडिओ) माथि पनि कारबाही गरिएको थियो।
पञ्चायत-व्यवस्था जनप्रतिनिधिहरूभन्दा पनि प्रशासनबाट चलेको थियो। राजा महेन्द्र र वीरेन्द्रले आफ्ना विश्वास पात्रहरूलाई राजनीतिक नियुक्ति दिएर नियन्त्रणकारी भूमिकामा राखेका थिए। मन्त्रालयका सचिवहरू दरबारका सचिवहरूलाई रिझाउँथे। विभागीय मन्त्रीहरूलाई भने औपचारिकता मात्र निर्वाह गर्थे। केन्द्रीय प्रशासन दरबारका सचिवहरूबाट र स्थानीय प्रशासन अञ्चलाधीशहरूबाट नियन्त्रित हुन्थ्यो।
अरू त अरू, प्रधानमन्त्रीले समेत प्रशासनमा सामान्य फेरबदल गर्न सक्दैन थिए। प्रमुख जिल्ला अधिकारीको सरूवा दरबारको स्वीकृति बेगर सरकारले गर्न सक्दैन थियो। देशमा द्वैध शासन, अर्थात् दुई ठाउँबाट चल्ने शासन (डाइआर्की) कायम थियो।
यसप्रति असन्तुष्टि जनाउँदै पूर्वप्रधानमन्त्री सूर्यबहादुर थापाले 'नेपालमा द्वैध शासन चलेको छ, एउटा सिंहदरबारबाट, अर्को नारायणहिटी दरबारबाट' भन्दा जेल जानुपरेको थियो।
दरबारका विश्वास पात्र सचिवहरूसँग मन्त्रीहरू पनि डराउनुपर्थ्यो।
पञ्चायती चुनावमा सरकारी उम्मेदवार जिताउन प्रमुख जिल्ला अधिकारी र अञ्चलाधीशहरू सामदाम प्रयोग गर्थे। प्रशासनको सहयोगमा निर्वाचित हुने जनप्रतिनिधिहरू प्रशासकहरूको गलत कामको विरोध गर्न समेत सक्दैन थिए। समग्रमा पञ्चायतकालको नेपाल 'प्रशासनिक राज्य (एड्मिनिस्ट्रेटिभ स्टेट)' थियो र त्यहाँ सेवक राज्य (सर्भिस स्टेट) का गुण थिएनन्। प्रशासन पनि राजनीतिक नियुक्ति पाउनेहरूको दबदबामा चलेको थियो। बाहिरबाट हेर्दा जति बलियो प्रशासन लाग्थ्यो, बास्तवमा भित्र खोक्रो थियो।
दरबारसँग निकट हुनेहरूले मन्त्रीलाई टेरपुछार लगाउँदैन थिए। भूमिसुधार अधिकारी, पञ्चायत निर्देशन अधिकारीहरू नै स्थायीतर्फ आएर महत्त्वपूर्ण मन्त्रालयका सचिव भई नेपालको प्रशासन नै आफ्नो प्रभावमा राख्ने हैसियतमा पुगेका थिए। हुकुम प्रमांगीबाट बढुवा गरिँदा बढुवाको मुखमा पुगेकाहरूलाई महाअन्याय हुन्थ्यो। यी खोसुवा र बढुवामा लोक सेवा आयोगलाई समेत अनादर गरिन्थ्यो।
पूर्वसचिव भुवनमान सिंह प्रधान लेख्नुहुन्छ — पर्चाद्वारा हटाइसकेपछि आयोगलाई जानकारी गराइन्थ्यो। पर्चा खडा गरेको फाइल माग्यो भने माथि (दरबार) बाट निर्देशन भइसकेको र कानुनी विधि पुर्याउन भनेर पत्रमै हस्ताक्षर गराइन्थ्यो। कर्मचारीहरू आयोगले के कति आधारमा परामर्श दियो भनेर कराउन आउँथे। कर्मचारीको सुरक्षा र न्यायका लागि संविधानले दिएको जिम्मेवारी पूरा गर्ने निकाय अनभिज्ञ भएर बस्थ्यो।
पञ्चायतकालको प्रशासन राम्रो थियो भन्नेहरूले त्यस बेलाका भुक्तमानी प्रशासकहरूको भनाइ र प्रशासनबाट पीडित जनताको आक्रोश बुझे हुन्छ!
बहुदलपछिको प्रशासन
२०४७ सालमा जनआन्दोलनमार्फत बहुदलीय व्यवस्था पुनर्स्थापना भयो। त्यसपछिका ३०-३२ वर्षमा नेपालको कर्मचारीतन्त्र कस्तो भयो, यो कति राम्रो बन्यो वा कति बिग्रियो र किन बिग्रियो, अब म त्यसबारे चर्चा गर्नेछु।
सुरूमा कर्मचारीतन्त्र बिग्रिएका, बिगारिएका पाँचवटा घटनाबारे चर्चा गर्छु।
पहिलो — जनआन्दोलनकै क्रममा कर्मचारीतन्त्रको राजनीतिकरण।
२०४७ साल मुलुकसँगै नेपालको कर्मचारीतन्त्रका लागि फेरि अर्को 'क्रिटिकल जंक्चर' थियो। २०४६ सालमा सुरू भएर २०४७ सालमा सम्पन्न जनआन्दोलनको हावाहुरीले राजाको प्रत्यक्ष कमान्डमा चल्ने निर्दलीय पञ्चायती व्यवस्था अन्त गरिदियो। बहुदलीय व्यवस्था पुनर्स्थापना भयो। यो परिवर्तनबाट जनताले राजनीतिक अधिकार पाए र 'रैती' बाट नागरिक बने। यति ठूलो परिवर्तन हुँदा त्यो परिवर्तनले अन्य क्षेत्रलाई पनि छुनुपर्थ्यो। ती क्षेत्रलाई पनि सकारात्मक रूपमा बदल्न सक्नुपर्थ्यो। यसरी बदलिनुपर्नेमा राज्य सञ्चालनको एउटा प्रमुख अंग कर्मचारीतन्त्र पनि हो।
दुर्भाग्यवश्, नेपालको प्रशासनतन्त्र बेथितिको थप दुश्चक्रमा पर्यो। त्यसको जग जनआन्दोलनकै क्रममा बसेको थियो।
आन्दोलन उत्कर्षमा पुग्दै गर्दा जनआन्दोलनका सुप्रिम कमान्डर गणेशमान सिंहले पञ्चायतलाई थला पार्न कर्मचारीहरूलाई आन्दोलनमा सहभागी हुन आह्वान गरे। पञ्चायतले कसैलाई कारबाही गरे पछि आउने सरकारले हेर्ने आश्वासन दिएका थिए। नेपालको प्रशासनिक इतिहासमा यो 'महाभूल' नै थियो।
निष्पक्ष सेवा वितरण गर्नुपर्ने यो संस्थामा राजनीति प्रवेश गर्दा त्यसले पछि विकराल रूप लिन्छ भन्ने हेक्का त्यो बेला भएन। कर्मचारीमा राजनीति घुस्दा र तटस्थता गुम्दै जाँदा, त्यसले पछिका सरकारहरूलाई काम गर्न अप्ठ्यारो पर्छ भन्ने दुरदृष्टि 'राजनेता' भनिएकाहरूमा देखिएन।
गणेशमान सिंहको आह्वानपछि बबरमहलको टेनिस कोर्टको खुला चउरमा भेला भएर कर्मचारीहरूले आन्दोलनमा सहभागी हुने घोषणा गरे। फ्रेन्च क्रान्तिमा सांसदहरूले टेनिस कोर्टमा भेला भई लोकतन्त्र नल्याएसम्म नछाड्ने शपथ लिएका थिए। त्यसलाई 'टेनिस कोर्टको शपथ' भन्ने गरिन्छ। नेपालका कर्मचारीहरूले पनि 'टेनिस कोर्ट' आन्दोलन सुरू गरे।
पञ्चायती व्यवस्था अन्त हुनासाथ केही कर्मचारीहरूले 'निजामती कर्मचारी संगठन' गठन गरे। अन्तरिम सरकार बन्नासाथ २०४७ वैशाखमा कर्मचारी र शिक्षकहरूले आफ्ना माग राखेर आन्दोलन सुरू गरे। संविधान जारी भएको १५ दिनभित्र माग पूरा गर्ने सहमतिपछि त्यो आन्दोलन टुंगियो। नयाँ सरकार निर्वाचनको तयारीमा थियो। निर्वाचनमा खटिनुपर्ने कर्मचारीले २०४७ मंसिर २५ बाटै आन्दोलन सुरू गरे। शिक्षक आन्दोलन पनि सुरू भयो।
जनआन्दोलनमा कर्मचारीलाई होम्ने कामको प्रतिफल देखिन थालेको थियो। त्यो बेला कर्मचारी आन्दोलन गर्ने संगठन नेकपा एमालेसँग नजिक थियो। त्यसलाई 'काउन्टर' गर्न २०४७ फागुन १२ मा आफ्ना समर्थकहरू रहेको 'निजामती कर्मचारी संघ' गठन गरेर नेपाली कांग्रेसले अर्को महाभुल गर्यो।
नयाँ निर्वाचित सरकारले शपथ लिएको एक महिनामै एमालेनिकट कर्मचारी संगठनले आन्दोलन सुरू गरेको थियो। नयाँ सरकारले मन्त्रालयका कामको 'ब्रिफिङ' नै लिइनसकेको अवस्थामा तीन महिनाभित्र सरकार अपदस्थ गर्ने भन्दै कर्मचारी आन्दोलनमा ओर्लिए। त्यो आन्दोलनमा पेसागत हकहितभन्दा राजनीति धेरै छ भन्ने देखियो। एमाले महासचिव मदन भण्डारीले आफ्ना दुई हातमा दुइटा 'बम' (कर्मचारी र विद्यार्थी) रहेको र ती पड्किएमा सरकार केही महिनामै अपदस्थ हुने सार्वजनिक रूपमै टिप्पणी गरेका थिए।
कर्मचारीको सडक जुलुसमा एमालेका सांसदहरू मात्र होइन, अत्यन्त भद्र नेता मनमोहन अधिकारीलाई समेत उतारियो। कर्मचारी आन्दोलनमा राजनीति छिरेको भन्दै सरकारले दमनचक्र चलाउन थाल्यो। त्यो बेला थुप्रै कर्मचारीहरू अवकाशमा परे। पछि एमालेको अल्पमतको सरकार बनेपछि केहीको पुनर्बहाली भयो।
दोस्रो — कालो पजनी।
बहुदल पुनर्स्थापनापछिको आमनिर्वाचनबाट बनेको पहिलो नेपाली कांग्रेसको सरकारले पञ्चायतकालीन पर्चा प्रणाली पुनरावृत्ति गर्यो। गिरिजाप्रसाद कोइरालाको सरकारले पेन्सन पाक्ने अवस्थामा पुगेका कर्मचारीलाई ठूलो संख्यामा एकैपटक अवकाश दियो। त्यो घोषणा शुक्रबार भएकाले कतिले यसलाई 'कालो शुक्रबार' भन्छन्। म त्यसलाई 'कालो पजनी' भन्छु।
सरकारलाई एकातिर पञ्चायतकालमा भर्ना भएका र आन्दोलन दबाउन सक्रियता देखाएका प्रशासकहरूसँग संशय थियो। अर्कातिर सरकार बन्नासाथ सुरू भएको कर्मचारी आन्दोलनप्रतिको असन्तुष्टि थियो।
त्यसैले प्रशासनमा शुद्धीकरण गर्ने, युवाहरूलाई अवसर दिने र प्रशासनिक काम छिटोछरितो गराउने लगायतका तर्क दिएर २०४९ कात्तिक २१ गते बीसवर्षे सेवा अवधि पुगेका झन्डै तीन सय कर्मचारीलाई अवकाश दिइयो। त्यसै दिन निजामती सेवा नियमावली संशोधन गरेर अवकाश हुने उमेर ६० बाट ५८ वर्षमा झारियो। यसबाट अनुभवी तीन हजार जति कर्मचारीहरूले एकैपटक अवकाश पाए।
अवकाश दिनेहरूको सूची बनाउने पाँच जना मन्त्रीहरूको लापरबाहीले बीस वर्ष नै नपुगेका केही कर्मचारीले समेत अवकाश पाए। पछि गल्ती थाहा भएपछि अवकाश रोकिएको थियो।
जतिसुकै औचित्य स्थापना गर्न खोजे पनि नेपालको प्रशासनिक इतिहासमा यो ठूलो दुर्घटना थियो। यसबाट अनुभवी कर्मचारी अभाव भएर मुख्य सचिवदेखि सचिवहरू समेत करारमा राख्नुपरेको थियो। पछि अधिकांश अवकाश दिइएकाहरू अदालतबाट पुनर्बहाली भए। यीमध्येका उच्च पदमा पुगेका कतिपयले कुर्सीमै बसेर सरकारको आलोचना गरेर समय बिताए।
त्यो घटनाले गर्दा निजामती कर्मचारीहरूको ठूलो हिस्सा नेपाली कांग्रेसविरोधी हुन पुगेको थियो। त्यसको १५ वर्षपछि फेरि प्रधानमन्त्री बनेका गिरिजाप्रसाद कोइरालाले सचिवहरूको एउटा सम्मेलनमा त्यस बेला गल्ती भएको स्वीकार गरेका थिए।
प्रशासनको यो दुर्घटनापछि राजनीतिज्ञहरूले गम्भीर भएर सच्याउने प्रयास गरे। संसदमा निजामती सेवा ऐनको विधेयकमाथिको छलफल कर्मचारीको सुरक्षामा नै बढी केन्द्रित भयो। सबै दलको सहमतिमा पर्चा प्रणाली हटाइयो। यो प्रशासन क्षेत्रमा ठूलो कोशेढुंगा थियो।
निजामती प्रशासनमा २०१३ सालको ऐन पहिलो, प्रशासनमा राजनीतिक नियुक्ति बन्द गर्ने २०३२ को व्यवस्था दोस्रो र पर्चा प्रणाली हटाउने कानुनी व्यवस्था तेस्रो कोशेढुंगा मान्न सकिन्छ।
अवकाशको उमेर लगायत सेवा-शर्तका मुख्य विषयहरू ऐनमै राखेर सरकारले जथाभावी गर्न रोक लगायो। यसबाट कर्मचारीहरू बढी सुरक्षित भए। कतिपयले त्यसयता कर्मचारीले चाहिनेभन्दा बढी सुरक्षा पाएको भनेर आलोचना गरेका छन्। कर्मचारी बदमास हुँदा पनि हटाउन नसक्ने गरी सरकारको हात बाँधिएको भन्ने तर्क छ।
एउटा भनाइ नै प्रचलित छ, 'नेपालका कर्मचारी टाउको नभएका किला जस्ता हुन् जसलाई ठोक्न सकिन्छ, तर निकाल्न सकिँदैन।'
तेस्रो — एमालेले गरेको दलगत औपनिवेशीकरण।
२०५१ सालको उपनिर्वाचनपछि एमालेको अल्पमतको सरकार बन्यो। त्यो सरकारले उच्च पदका कर्मचारीहरूमा ठूलो हेरफेर गर्यो। पर्चा प्रणाली हटिसकेकाले कर्मचारीहरूलाई अवकाश दिने कानुनी आधार थिएन। त्यसैले एमाले सरकारले कांग्रेसनिकट भनिएका सचिवहरूलाई जगेडामा पठायो। कांग्रेसको सरकारले हटाएका र अदालतले पुनर्बहाली गरेकाहरूलाई महत्त्वपूर्ण मन्त्रालयको जिम्मेवारी दियो। अन्य पदहरूमा पनि आफूनिकटका कर्मचारी सरूवा गरेर र काजमा ल्याएर प्रशासनलाई 'एमालेकरण' गर्यो। अन्य सेवा र समूहका कर्मचारीलाई राजस्वका महत्त्वपूर्ण पदहरू र प्रमुख जिल्ला अधिकारीका रूपमा खटायो।
यसलाई कांग्रेसले गरेको गल्ती सुधारेको भनेर बचाउ गरियो। तर यी सरूवा र काज प्रशासनिक मूल्यमान्यता र परम्परा अनुकूल थिएनन्। यी प्रशासनिक हेरफेरमा एमालेनिकट निजामती कर्मचारी संगठनको ठूलो भूमिका थियो। कांग्रेसले कर्मचारी आन्दोलनमा कारबाही गरेकाहरूको कारबाही फिर्ता लिँदै उनीहरूलाई पुनर्बहाली गरियो। यसले प्रशासनमा दलनिकट कर्मचारी संगठन हाबी हुने परम्परा सुरू भयो। कर्मचारीतन्त्रमा राजनीति थप घुस्यो।
कतिसम्म राजनीतिकरण भयो भने, न्याय सेवाका परीक्षणकालका शाखा अधिकृतलाई पाँचथरको प्रमुख जिल्ला अधिकारी बनाइयो। प्रमुख जिल्ला अधिकारीमा खटाइएका एक जना कर्मचारी निजामती सेवामा कहीँ कतै फेला नै परेनन्। पछि पाठ्यक्रम विकास केन्द्रका त्यही नाम गरेका व्यक्तिलाई उनी नै हो भनियो। समग्रमा एमालेले निजामती सेवामा 'दलगत औपनिवेशीकरण' गर्न खोज्यो।
तत्कालीन सोभियत संघमा दलका मानिस सरकारी पदमा नियुक्ति गरिन्थ्यो। उनीहरूलाई 'नोमेनक्लाटुरा' भनिन्थ्यो। त्यही 'नोमेनक्लाटुरा' को नेपाली संस्करणको प्रयोग एमालेले गर्यो। कांग्रेसको पर्चा पजनीले थिलथिलो बनेको प्रशासन एमालेको सरूवा र काज आतंकले पूरै थला पर्यो।
चौथो — प्रशासनिक सुनामी।
तत्कालीन राजा ज्ञानेन्द्र शाहले २०६१ माघ १९ गते प्रत्यक्ष शासन आफ्नो हातमा लिएपछि प्रशासनमा व्यापक फेरबदल सुरू गरे। शाही शासनले सुरूमा निजामती सेवाका विशिष्ट श्रेणीका पदमा सरूवा, बढुवा र जगेडामा राख्न थाल्यो। आठ जना सचिवलाई जगेडामा राखियो भने आठ जना सहसचिवलाई कायममुकायम सचिव बनाइयो।
जगेडामा राखिएकोमध्ये म आफैं पनि थिएँ। त्यस बेलाको पीडा अहिले पनि विस्मरणमा गएको छैन। अनि किन जगेडामा राखियो भन्ने कारण पनि कहिल्यै थाहा दिइएन।
एक महिनाभन्दा बढी समय जगेडामा राख्न नमिल्ने निजामती सेवा ऐनको व्यवस्था अध्यादेशमार्फत संशोधन गरी अनिश्चित कालसम्म राख्न पाइने बनाइयो। पछि शाही आयोग गठन गरेर मन नपरेकाहरूलाई सताउने रणनीति लिइयो। जगेडामा रहेका टीकादत्त निरौलालाई मेलम्ची प्रकरणमा थुनामा राखियो। जगेडामै रहेका दिनेशचन्द्र प्याकुरेललाई शाही आयोगले म्याद काट्यो। यही तनावले गर्दा उनले आत्महत्या गरे। जगेडाबाटै शशिकान्त मैनाली, विजय भट्टराई, लिलाराज शर्मा लगायतले अवकाश पाए।
शाही सरकारले स्थानीय प्रशासन ऐनमा संशोधन गरी क्षेत्रीय प्रशासक र अञ्चल प्रशासकहरूको राजनीतिक नियुक्ति गरेर तल्लो तहको प्रशासनसम्म कडा नियन्त्रण कायम गर्यो। ती प्रशासकहरू छाडा साँढेझैं थिए। कर्मचारीहरूलाई तर्साउँथे। सगरमाथाका अञ्चल प्रशासकले स्थानीय विकास अधिकारी र प्रमुख जिल्ला अधिकारीमाथि भौतिक आक्रमण नै गरे।
त्यो बेला कस्तोसम्म भयो भने, सेनाका अधिकारीहरू 'माथिको आदेश' भन्दै जिल्ला कार्यालयहरूमा हाजिरी छड्के गर्थे। दौडाहाको रूपमा चिनिने निरीक्षण टोलीहरूको दादागिरीले पूरै प्रशासन भयग्रस्त बनेको थियो। राजा सक्रिय हुनासाथ २०५९ सालमै निरीक्षण टोली सम्बन्धी अध्यादेश ल्याउँदा पर्चाद्वारा कर्मचारी खोस्ने प्रावधान राख्न खोजिएको थियो। तत्कालीन मुख्य सचिवको अडानले यो रोकियो। प्रत्यक्ष शाही शासनकालभर प्रशासनिक आतंक नै छाएको थियो। सारांशमा, नागरिक प्रशासन पूरै कमजोर बन्यो र मनोबल गिरेको अवस्थामा पुग्यो।
पाँचौं — मेरिटमाथि ट्रेड युनियनको आक्रमण।
२०६२/६३ को दोस्रो जनआन्दोलनमा पनि कर्मचारीहरूको राम्रै सहभागिता थियो। त्यो आन्दोलनका क्रममा केही कर्मचारीहरू जेल समेत परेका थिए।
जनआन्दोलनको सफलतापछि कर्मचारीहरूका संघसंगठनले त्यसको 'बोनस' वापत थप सुविधा माग गर्न थाले। तलब बढाउनेदेखि ट्रेड युनियनको अधिकार पाउनुपर्ने चर्को दबाब दिन थाले। आन्दोलनको रापताप सेलाएको थिएन र सरकार जस्तोसुकै माग पनि पूरा गरिदिन उदार देखिँदै गयो।
तत्कालीन प्रधानमन्त्री गिरिजाप्रसाद कोइराला हामीहरूसँगको अनौपचारिक कुराकानीमा 'यिनीहरूले आन्दोलनमा साथ दिएका छन्, त्यसैले माग पूरा गरिदिनुपर्छ' भन्नुहुन्थ्यो।
२०६४ सालमा निजामती सेवा ऐन संशोधन गरेर ट्रेड युनियन अधिकार कर्मचारीहरूलाई दिइयो। परिणामस्वरूप दलैपिच्छे कर्मचारी युनियन खुल्न थाले। आफूलाई निकै उदार लोकतान्त्रिक मान्ने कतिपय देशहरू समेत 'अन्तर्राष्ट्रिय श्रम संगठनको अभिसन्धि ८७' को पक्ष राष्ट्र बनेका थिएनन्। नेपालले भने धेरै कुरा नबुझी त्यसको अनुमोदन गरिसकेको थियो।
त्यसपछि कर्मचारीले कारखानाका मजदुरले जस्तै माग राख्ने र सरकारलाई झुकाएर पूरा गराउने क्रम सुरू भयो। ट्रेड युनियनको दबाबले निजामती सेवामा सार्वजनिक प्रशासनका सिद्धान्त, मूल्यमान्यता र योग्यता प्रणालीसँग मेल नखाने व्यवस्था हुन थाल्यो।
निजामती सेवा ऐनलाई मार्गदर्शक मान्दै ती व्यवस्थाहरू सार्वजनिक संस्थान, सुरक्षा निकायहरू र अन्य सरकारी सेवाका सेवा-शर्त सम्बन्धी कानुनमा अनुशरण गर्न थालियो।
यी व्यवस्थाहरूमा सबभन्दा नमिल्दो प्रावधान स्वतः बढुवा हुनेलाई लिन सकिन्छ। यो प्रावधानले योग्यता प्रणालीको मुटुमै प्रहार गरेको थियो। कर्मचारी व्यवस्थापनको मान्य सिद्धान्त नै के हो भने, बढुवा भनेको जिम्मेवारीमा बढोत्तरी हो। तर स्वतः बढुवा गर्दा पद बढ्ने, जिम्मेवारी भने साविककै हुने कहीँ नभएको व्यवस्था गरिएको थियो। यसलाई सच्याउन रिक्त पदहरूमा समायोजन गर्ने व्यवस्था गरिएको थियो।
पछि बल्ल निजामती सेवामा यो व्यवस्था हटाइयो। सार्वजनिक संस्थान, समितिहरूमा भने कायमै थियो। लोक सेवा आयोगको ठूलो मेहनतपछि त्यो सच्चियो।
कर्मचारी युनियनहरू आफ्ना सेवासुविधा र सुरक्षामा केन्द्रित हुनुपर्नेमा उनीहरूको रूचि सरूवा, बढुवा र भर्नामा भएको देखिन्छ। केही संस्थानहरूको पदपूर्ति समितिमै युनियनका प्रतिनिधि राख्ने हास्यास्पद व्यवस्था समेत देखियो।
योग्यताका आधारमा कर्मचारी छनौट र मेरिटका आधारमा बढुवा विशुद्ध 'मेरिट सिस्टम' भित्रका विषय हुन् भने सरूवा, पदस्थापन जस्ता कुरा व्यवस्थापनका विशेषाधिकार हुन्। यसमा संघसंगठनको बढ्दो रूचि भनेको आफ्नो क्षेत्राधिकार उल्लंघन गर्नु हो भनेर बुझ्नुपर्ने हो। तर सामान्य प्रशासन र अन्य सेवा समूहको प्रशासन गर्ने निकायहरूमा सरूवाका बेला विभिन्न संघसंगठनहरूको ताण्डव नाचको रमाइलो देखिने गर्छ। सचिवको टेबल फोड्नेदेखि मानसिक तनावले सचिवहरू बिदामा बसेको समेत देखियो।
कर्मचारीतन्त्रका कट्टर आलोचक राल्फ हमेलले 'नयाँ राजनीतिज्ञ भनेका कर्मचारी हुन्' भनेका थिए। नेपालमा त्यस्तै देखिएको छ! राजनीतिक दलका महाधिवेशनहरूमा कर्मचारीहरू प्रतिनिधिका रूपमा भाग लिएको समाचार सार्वजनिक हुने गरेको छ। अझ केही समयअघि एक संगठनका अध्यक्ष एक दलबाट अर्को दलमा प्रवेश गरेको समारोहको प्रत्यक्ष प्रसारण गरिएको थियो।
यस्तो धर्मछाडा प्रवृत्तिले कर्मचारीतन्त्रमा हुनुपर्ने मुख्य चरित्र, 'राजनीतिक तटस्थता' नै गायब भएको छ। यसलाई नियन्त्रण गर्नुको सट्टा हाम्रा नेताहरू आफ्ना भगिनी संगठनका रूपमा यी संघसंगठनलाई हुर्काउँदै छन्।
निजामती सेवामा भन्दा बढी राजनीतिकरण सार्वजनिक संस्थानमा देखिएको छ। नेपाल प्रहरीमा सरूवा र बढुवामा देखिएको राजनीतिकरणले संस्था नै पंगु हुँदैछ। सुरक्षा निकायहरूमा नेपाली सेनाबाहेक सबैमा राजनीतिकरण भइसकेको छ।
के प्रशासनमा केही राम्रा काम भएनन्, कुनै सुधार भएन?
दोस्रो जनआन्दोलनपछि सार्वजनिक प्रशासनलाई व्यावसायिक बनाउन र जनताप्रति उत्तरदायी बनाउन केही राम्रा प्रयास पक्कै भए। दोस्रो जनआन्दोलनपछि सुशासन ऐन-२०६४ जारी भयो। यो ऐनले मन्त्री र सचिवहरूको कार्यक्षेत्रको स्पष्टता, जनताको आवाज मुखरित गर्ने मञ्चहरूको प्रावधान तथा कर्मचारीहरूको मूल्यांकनको व्यवस्था गरेको छ। त्यस्तै सूचनाको हक सम्बन्धी ऐन-२०६४ जारी भयो। यसले सार्वजनिक निकायका कामकारबाही पारदर्शी बनाउनुपर्ने व्यवस्था गर्यो।
कानुन बनाएर मात्र हुँदैन। ती आफैं कार्यान्वयन हुने होइनन्। यी कानुनी प्रावधान व्यवहारमा देखिने गरी कार्यान्वयन हुन सकेका छैनन्। त्यसैले यी सुधारले खासै परिणाम दिन सकेका छैनन्।
अर्को एउटा महत्त्वपूर्ण काम पनि भएको छ।
नेपालको संविधानले निजामती सेवाको अतिरिक्त सुरक्षा निकाय र संगठित संस्थाहरूको पदपूर्तिको काम लोक सेवा आयोगको अधिकार क्षेत्रमा पारेको छ। यो ठूलो सुधार हो। यसले राजनीतिक तथा शासन व्यवस्था सम्बन्धी नीतिमा सार्वजनिक प्रशासन सम्बन्धी नीति समावेश गरेर ज्यादै महत्त्वपूर्ण व्यवस्था गरेको छ। यो सँगै सबै सरकारी निकायहरूमा योग्यताको आधारमा कर्मचारी छनौट हुन थालेको छ। यसले सार्वजनिक संस्थानहरूलाई समेत राजनीतिक दल विशेषका भर्ती केन्द्र हुनबाट जोगिएको छ।
आरक्षण र 'तरमारा' वर्ग
पछाडि परेका वर्गलाई सामाजिक न्यायको प्रत्याभूति दिलाउने उद्देश्यले उनीहरूको प्रतिनिधित्व गराउन राज्यका सबै निकायमा समावेशीकरणका विविध रणनीति अवलम्बन गरिन्छ। यसका लागि बढी प्रचलित रणनीतिहरू आरक्षण र सकारात्मक विभेद, सहुलियत, प्राथमिकता, क्षमता विकास, विविधता व्यवस्थापन हुन्।
नेपालमा भने समावेशीकरणको रणनीति नयाँ प्रयोग हो भन्न सकिन्छ। पञ्चायतकालसम्म यस्तो व्यवस्था थिएन। नेपालमा यसको छिटफुट प्रयोग हुन थालेको 'नेपाल अधिराज्यको संविधान- २०४७' जारी भएपछि हो। राष्ट्रिय सभामा कम्तीमा तीन प्रतिशत सदस्य महिला हुनुपर्ने, प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनमा राजनीतिक दलहरूले पाँच प्रतिशत महिला उम्मेदवार दिनुपर्ने, स्थानीय तह निर्वाचनमा बीस प्रतिशत महिलालाई आरक्षण दिनुपर्ने व्यवस्था गरिएको थियो। तर यो आरक्षण राजनीति र राजनीतिक तहमा सीमित हुनु, महिलालाई मात्र आरक्षण दिनुले वास्तविक रूपमा समावेशीकरणको अवधारणा समेटिएको थिएन।
नेपालको अन्तरिम संविधान- २०६३ जारी भएपछि भने समावेशी लोकतन्त्रको अभ्यास हुन थालेको हो। यो संविधानले संविधान सभाको निर्वाचनमा दलित, महिला, जनजाति, मधेसी, अपांगता भएकाहरूका लागि निश्चित प्रतिशत आरक्षण दिनुपर्ने व्यवस्था गर्यो।
त्यस्तै निजामती सेवा ऐन- २०४९ संशोधन गरेर यो सेवामा ४५ प्रतिशत पदमा महिला, आदिवासी, जनजाति, मधेसी, दलित, अपांगता भएकाहरू र पिछडिएका क्षेत्रलाई आरक्षण दिने व्यवस्था गरियो। यसपछि यो व्यवस्था सुरक्षा निकायहरू र संगठित संस्थाहरूमा समेत लागू भयो। अनि बल्ल राजनीति र सार्वजनिक सेवाहरूमा आरक्षणको व्यवस्था हुन थालेको हो। यो व्यवस्था नेपालको संविधान-२०७२ जारी भएपछि पनि कायमै छ।
अहिलेको संविधानको धारा ४२ मा सामाजिक न्यायको हक अन्तरगत सामाजिक रूपमा पछाडि परेका महिला, दलित, आदिवासी, आदिवासी जनजाति, मधेसी, थारू, अल्पसंख्यक, अपांगता भएकाहरू, सीमान्तकृत, मुस्लिम, पिछडा वर्ग, लैंगिक तथा यौनिक अल्पसंख्यक, युवा, किसान, श्रमिक, पिछडिएको क्षेत्र तथा आर्थिक रूपमा विपन्न खसआर्यलाई समावेशी सिद्धान्तका आधारमा राज्यका निकायहरूमा सहभागिताको हक हुने व्यवस्था गरेर यसलाई व्यापक बनाउन खोजिएको छ। तर तदनुरूप सेवा-शर्त सम्बन्धी कानुन निर्माण नभइसकेकाले सार्वजनिक सेवाहरूमा पुरानै व्यवस्था प्रचलनमा छ।
आरक्षण व्यवस्था लागू गरिएको पन्ध्र वर्षमा यसका केही सकारात्मक परिणाम देखिन थालेका छन् भने केही विसंगति पनि महसुस हुन थालेको छ।
राजनीतिक क्षेत्रमा संख्यात्मक रूपमा समावेशीकरण भएको छ। यसलाई सकारात्मक मान्नुपर्छ। निजामती सेवातर्फ पनि राम्रै प्रतिनिधित्व हुन थालेको छ। यो सेवामा महिलाको प्रतिनिधित्व २६ प्रतिशत पुगेको छ र अन्य वर्गको पनि प्रतिनिधित्व बढ्दै गएको देखिन्छ।
यो व्यवस्था हरेक दस वर्षमा पुनरावलोकन गरिने भनिए पनि पन्ध्र वर्ष पुग्दासम्म हुन सकेको छैन। यसबीच यो व्यवस्थाका कमजोरीहरू पनि उजागर हुन थालेका छन्। लोक सेवा आयोगका प्रतिवेदनहरूबाट आरक्षणको फाइदा त्यही वर्गका सम्भ्रान्त, टाठाबाठा र सीमित जातहरूले लिएको देखिएको छ। यसकारण यो अवधारणाको मूल उद्देश्य नै छायामा पर्न थालेको छ।
मधेसीतर्फ ब्राह्मण, राजपूत, कायस्थ, यादवहरूले र जनजातितर्फ नेवार, राई, लिम्बू, गुरूङ र थारूले अधिकांश कोटा लिन सफल भएका छन्। त्यस्तै महिलातर्फ पहाडिया ब्राह्मण र दलिततर्फ पहाडिया दलितहरूले फाइदा लिइरहेका छन्। एक सय २५ जातजाति, एक सय २३ भाषाभाषी र सयौं सांस्कृतिक समूह र उपसमूह रहेको विविधतायुक्त नेपाली समाजमा केही समूहले मात्र राज्यका निकायमा प्रतिनिधित्व गर्ने व्यवस्थाले समावेशीकरणको उद्देश्य पूरा हुँदैन।
अर्को बिडम्बना त के छ भने, एउटै व्यक्तिले विभिन्न श्रेणी र तहमा आरक्षणको फाइदा उठाइरहेको छ। त्यस्तै एउटै व्यक्तिले आरक्षणको तीन-चार वर्गमा आवेदन दिँदा अरूको भन्दा विशेष अवसर पाइरहेको देखिन्छ। सार्वजनिक सेवाको एक पदमा आरक्षणबाट अवसर पाएपछि उसले आफूलाई अरूसरह सक्षम सावित गर्न सक्नुपर्छ भन्ने यो व्यवस्थाको उद्देश्य हो। लक्षित वर्गको प्रतिनिधित्व नहुने र प्रतिनिधित्व गरेकाले आफ्नो वर्गको स्वार्थको प्रतिनिधित्व नगर्ने 'निष्क्रिय प्रतिनिधित्व' ले आरक्षणको मकसद पूरा हुन सक्दैन।
त्यस्तै आरक्षणलाई 'दोहोरो असुविधा' मा आबद्ध गर्न नसक्दा त्यही वर्गका सम्पन्नहरू नै यसको फल लिन सफल भएका छन्। सामाजिक रूपमा पिछडिएको र आर्थिक रूपमा विपन्नलाई मात्र आरक्षण दिइएको भए यस्तो हुँदैन थियो। आरक्षण कति अवधिका लागि हो भन्ने स्पष्ट छैन। यो अनन्तकालसम्म लागू रह्यो भने केही वर्षपछि नै यसको उल्टो विभेदीकरण देखिन थाल्नेछ।
यी सबै विसंगति केलाएर सर्वोच्च अदालतले 'तरमारा वर्ग' ले फाइदा लिएको भन्दै उच्च पदमा रहेका र एकपटक फाइदा लिइसकेकाका सन्तानलाई 'नकारात्मक विभेद' गरी आरक्षण नदिने कानुन बनाउन निर्देशनात्मक आदेश जारी गरिसकेको छ।
आरक्षणको पक्ष र विपक्षमा जे तर्क गरे पनि आर्थिक र सामाजिक रूपमा पछि परेकालाई केही समयका लागि सकारात्मक विभेद गरी अरूको हाराहारीमा ल्याउनुपर्छ भन्नेमा दुई मत छैन। त्यस्तो वर्गलाई शिक्षा, स्वास्थ्य र रोजगारी व्यवस्था गरेर अरूसँग समान प्रतिस्पर्धा गर्न सक्ने बनाउनु राज्यको कर्तव्य हो।
तर अहिलेसम्म समावेशीकरण भनेको आरक्षण नै मात्र हो भन्ने धारणाले काम गरेको छ। यसमा देखिएका कमीकमजोरी सुधार गरेर अर्थपूर्ण समावेशीकरणको नीति लिन ढिलो भइसकेको छ।
आरक्षणको अहिलेको मूलमन्त्र 'सुधार गर, अन्त नगर' भन्ने हो। आरक्षण कस्तालाई दिने भन्नेबारे निकै ठूलो कसरत गरेर नीति बनाइनुपर्छ। मानव विकास सूचकांकमा राष्ट्रिय औसतभन्दा तल परेकाहरूको सही तथ्यांक लिएर उनीहरूलाई आरक्षणको दायरामा ल्याउन आवश्यक छ। यसका लागि संविधान नै बाधक भए पनि राष्ट्रिय सहमति जुटाएर संशोधन गर्न सकिन्छ।
साथै, शिक्षा र स्वास्थ्यमा प्राथमिकता दिएर उनीहरूलाई सक्षम बनाउँदै लैजान जरूरी छ। सरकारी सेवामा प्रवेश बिन्दुमा मात्र आरक्षण दिएर कार्यक्षेत्रमा प्रशिक्षित गर्दै लैजानुपर्छ। आरक्षण निश्चित अवधिका लागि मात्र हुनुपर्छ। त्यसपछि खेलको मैदान सम्याउने काम सकिएको मानेर बराबरीको प्रतिस्पर्धा गर्न दिनुपर्छ।
एकपटक आरक्षण दिइसकेपछि यसको अन्त गर्न कठिन हुन्छ, जसरी 'पान्डोराको बाकस' खोलेपछि सम्हाल्न गाह्रो पर्न सक्छ। ढिलो, चाँडो 'माछा दिने कि माछा मार्ने जाल दिने' भन्नेमा नीति निर्माताहरू स्पष्ट हुनैपर्छ।
योग्यता प्रणालीमा पुनर्आविष्कारको खाँचो
सार्वजनिक प्रशासन राज्य र सरकारको वितरण संयन्त्र हो। यसमा उम्दा क्षमता भएकालाई आकर्षित गर्न सक्नुपर्छ।
यस्तो किन भनिएको भने, मानवीय समस्या समाधानका लागि असाधारण मानवीय क्षमता आवश्यक पर्छ। त्यसैले योग्यता प्रणालीको मूलमन्त्र 'अति उत्कृष्टले मात्र राज्यको सेवा गर्नुपर्छ' भन्ने भएको छ। तर लामो समयसम्म 'दुर्जनहरू बाहिर राख्ने' सिद्धान्तमा भर्ना गर्ने काम भयो। यो नकारात्मक भर्ना पद्धति हो।
यसको आलोचना गर्दै बेलायती जनप्रशास नविज्ञ डोनाल्ड किङ्सलेले भनेका थिए — दुर्जनहरू त बाहिर गए। सायद सोच र क्षमताका व्यक्ति पनि बाहिर गए!
नेपालमा २००८ सालदेखि नै योग्यताका आधारमा निष्पक्ष भर्ना र छनौटका लागि स्वतन्त्र संवैधानिक निकाय लोक सेवा आयोगको व्यवस्था गरिएको हो। उच्च प्रतिभाहरू आकर्षित गर्ने सकारात्मक भर्ना नीति भने अझ पनि अवलम्बन गर्न सकिएको छैन। आयोग निष्पक्ष छ भन्नेमा शंका छैन, तर यसका परीक्षण विधिहरू परम्परागत भए भनेर आलोचना हुने गरेको छ।
आयोगको अबको नीति भनेको 'उत्कृष्टतासहितको निष्पक्षता' हुनुपर्छ।
हालसम्मको अनुभवमा समाजका औसत प्रतिभा मात्र सरकारी सेवामा आकर्षित देखिन्छन्। देशका कुनाकुनाबाट सामुदायिक स्कुलका मेहनती युवाहरू आयोगको परीक्षामा सफल भएर आफूलाई क्रमशः विकास गर्दै लगेको स्थिति पनि छ। तर विश्वविद्यालयका 'टपर' र विशिष्ट प्रतिभाको पहिलो छनौट सरकारी सेवा नभएर अन्तर्राष्ट्रिय र गैरसरकारी संस्थाहरू हुने गरेको छ। नयाँ सोच, प्रविधि र प्रवर्तनबाट चमत्कारी परिवर्तन ल्याउन निजी क्षेत्रले संगठनको पर्खालबाहिर प्रतिभा खोजी गरेर भित्र्याउँदैछ।
यस्तोमा, प्रवर्तकचालित सरकारको अवधारणा लागू गर्न भर्ना र छनौट नीतिमा आमूल परिवर्तन ल्याउन ढिलो भइसकेको छ। राजपत्रांकित प्रथम र द्वितीय श्रेणीमा खुला प्रतियोगिताबाट केही प्रतिशत लिने नीति पनि प्रभावकारी देखिएन। यसमा सेवाभित्रकै कर्मचारी सफल भइरहेकाले उद्देश्य नै पराजित हुन गएको छ। २६ वर्षमा आधा दर्जन पनि बाहिरबाट भित्रिन नसक्नुले यो नीति पुनरावलोकन गर्नुपर्ने आवश्यकता छ।
अबको चुनौती सामना गर्न सक्ने जनशक्ति भित्र्याउन आयोगले आफ्नो परीक्षण विधि सुधार गरी आठ वर्ष अघिदेखि 'मूल्यांकन केन्द्र विधि' लागू गरेको छ। अरू धेरै विधिहरू लागू गर्दै जान आवश्यक जनशक्ति विकास गर्न सक्नुपर्छ। उच्च प्रतिभाहरू आकर्षित गर्न सरकारी नीति तदनुरूप हुन जरूरी हुन्छ।
योग्यताको आधारमा सरूवा, पदोन्नति र अवसरहरू दिनुभन्दा आफूनिकटलाई पुरस्कार दिने क्रम नरोकिएसम्म यस्ता प्रतिभा सरकारी सेवामा आकर्षित हुँदैनन्। कुनै विज्ञापनमा एकाध टपर उत्तीर्ण भएका उदाहरण छन्। तर यो यति नगण्य छ कि उल्लेख गर्नुपर्ने पनि देखिँदैन। यसर्थ सार्वजनिक सेवाको आकर्षण बढाउन सेवा-शर्त सम्बन्धी कानुन, तलब, नीति लगायतमा सकारात्मक सोचका आधारमा व्यापक परिमार्जन गर्न आवश्यक छ।
यी केही सुधार र संवैधानिक-कानुनी व्यवस्थाबाहेक सार्वजनिक प्रशासनलाई बलियो र राम्रो बनाउने खास काम दोस्रो जनआन्दोलनपछि पनि भएको छैन। बरू झन् राजनीतिकरण, अनुशासनहीनता र नैतिकतामा ह्रास जस्ता कुराहरूले समग्र प्रशासनमा बेथिति बढ्दै गएको छ। प्रशासनयन्त्र थिलथिलो भएको छ।
प्रजातन्त्रको प्राप्तिदेखि लोकतान्त्रिक गणतन्त्रसम्म नेपालको राजनीतिले धेरै मोड र अक्कर पार गर्दै अकल्पनीय रूपान्तरण गरेको छ। तर राजनीतिक प्रणालीका मूल्यहरू वितरण गर्ने संयन्त्र कर्मचारीतन्त्रले भने आफूलाई तदनुरूप रूपान्तरण गर्न सकेन।
२०१३ सालमा तत्कालीन प्रधानमन्त्री टंकप्रसाद आचार्यले निजामती सेवालाई संस्थागत गर्ने र प्रशासन आधुनिक बनाउने जुन सराहनीय प्रयास गरे, त्यसपछिका कुनै पनि सरकारले गरेनन् भन्नु पर्दा दु:ख लाग्छ।
संयुक्त राज्य अमेरिकाका प्रथम राष्ट्रपति जर्ज वासिङ्टनले भनेका थिए — सफल प्रशासनले वर्तमान र भविष्यको नागरिकको खुसीका लागि अनन्त परिणामहरू दिन्छ।
नेपालमा परिवर्तनका लागि योगदान गर्ने नेताहरूमा प्रशासन भनेको घरायसी नोकरजस्तै हो भन्ने भान परेको देखिन्छ। आफ्ना पिछलग्गु, दलको निकट हुँ भन्नेहरूलाई परिचालन गरेर सार्वजनिक अड्डाहरूलाई दलको कार्यालय जस्तै बनाउने गरेको देखिन्छ। सुरू गरिएका सुधार पनि पछि राजनीतिले नै बिगारेको देखिन्छ।
उदाहरणका लागि — टंकप्रसाद आचार्यको सुधारलाई राजानिकट कर्मचारीले असफल पारेका थिए। उनको अध्यक्षताको 'स्क्रिनिङ टेस्ट' को नतिजा सार्वजनिक हुनासाथ उनलाई प्रधानमन्त्रीबाट हटाइयो। त्यो टेस्टमा असफल हुनेहरूलाई उल्टो बढुवा दिइयो।
पञ्चायतकालको प्रशासन दरबारप्रति वफादार संस्था थियो। जनताप्रति जवाफदेही होइन, शासकका रूपमा काम गर्थ्यो। २०४८ सालपछिको निर्वाचित सरकार र त्यसपछिका सबै सरकारले सार्वजनिक प्रशासनमा व्यवसायिकताको विकास गरेर चुस्त, प्रतिस्पर्धात्मक र जनमुखी प्रशासन दिन सकेनन्।
दोस्रो जनआन्दोलनपछिका सरकारले शक्तिशाली 'प्रशासन सुधार आयोग' गठन गरेर यसको रूपान्तरण गर्नुपर्नेमा यसतर्फ ध्यान दिएनन्। फलस्वरूप अहिले कर्मचारीतन्त्र जनताको 'डार्लिङ' हुन त परै जाओस्, दल विशेषको अनुचर जस्तो भएको छ। यसभित्र झाँगिएको राजनीतिकरणले निकट दलका कार्यकर्तालाई सेवा दिने र फरक दलकालाई सेवा दिन हैरानी दिने हो!
यसले कर्मचारीतन्त्रको मूलधर्म नष्ट हुन्छ र यसको विकल्प खोजी हुन्छ। कर्मचारीतन्त्रको विकल्पमा 'प्रतिकर्मचारीतन्त्र' अर्थात् 'काउन्टर ब्युरोक्रेसी' को खोजी हुन्छ। अहिले कतिपय विकसित मुलुकहरू, जस्तै जर्मनी, फ्रान्स, संयुक्त राज्य अमेरिकामा 'कार्यकारी नेतृत्वको विचारधारा' ले काम गरिरहेको छ। यसमा प्रशासनका माथिल्ला पदमा हेरफेर गर्ने अधिकार निर्वाचित सरकारलाई हुन्छ।
संविधानले योग्यता प्रणाली कल्पना गर्ने तर काममा सधैं 'लुट प्रणाली' चल्ने मान्य हुँदैन! न यसले आज र भोलिको नेपाललाई नै थेग्न सक्छ!
(उमेश मैनाली पूर्वसचिव तथा लोक सेवा आयोगका पूर्वअध्यक्ष हुन्)
***
अंक १- नेपाल कति बन्यो, कति बिग्रियो (लेखक- अमित ढकाल)
अंक २- के देश कसैले बिगार्न वा बनाउन सक्छ? (लेखक- चैतन्य मिश्र)
अंक ३- हाम्रो गिलास आधा भरी, आधा किन रह्यो खाली? (लेखक- युवराज खतिवडा)
अंक ४- औद्योगिकीकरण गर्न नसक्दा पिछडिएको नेपाल (लेखक- समीर खतिवडा)
अंक ५- धेरै प्रगति गरेको वित्तीय क्षेत्रमा अहिले किन देखिँदैछ संकट? (लेखक- विश्वास गौचन)
अंक ६- चार दशकका जनगणनाले देखाएको नेपालको चित्र (लेखक- मुराहरि पराजुली)
अंक ७- सेतोपाटी बहसमा छुटेका केही प्रश्न (लेखक- सञ्जीव पोखरेल)
अंक ८- नेपाल– आशा र निराशाको ढिकीच्याउँ (लेखक- दोभान राई)
अंक ९- यस्तो पनि देश! (लेखक- दुर्गा कार्की)
अंक १०- स्कुले विद्यार्थीदेखि अर्थसचिव हुँदासम्म मैले देखेको परिवर्तन (लेखक- शंकरप्रसाद अधिकारी)
अंक ११- नेपाल कति सप्रियो, कति बिग्रियो– हेर्ने प्रमुख ४ आधार (लेखक- सीके लाल)
अंक १२- काठमाडौं किनाराको देश (लेखक- बिना थिङ)
अंक १३- हुम्लामा देखिने नेपाल (लेखक- कुन्साङ)
अंक १४- बौद्धिक इतिहासको कसीमा कहाँ छ नेपाल ?(लेखक- विष्णु सापकोटा)
अंक १५- नेपाली राजनीतिका ६ राम्रा कुरा, ६ विकृति (लेखक- हरि शर्मा)
